政策与财政双重压力下 三四线城市轨交梦醒？

酝酿7年之久的泸州城市轨道交通规划正面临被暂停的尴尬。

泸州市住房和城乡建设局近日在回复市民关于“泸州市轻轨何时开工建设”的问题时表示，目前因国家政策变化及泸州财政承受能力等原因，城市轨道交通1号线一期工程及2号线建设项目在完成建设规划编制后，暂未开展建设规划报批等后续工作，目前处于暂停状态。

近年来，轨道交通热以势如破竹的态势在全国蔓延，近百个城市提出了自己的城市轨道交通规划，但面对越来越高的审批门槛和地方债压力，许多三四线城市轨道交通规划在审批或建设过程中夭折。三四线城市有必要建设轨道交通吗？这些城市的轨道梦该如何继续？

地方政府热情高涨

10月16日，山东省政府发布《山东省贯彻〈交通强国建设纲要〉的实施意见》提出，将有序推进济南、青岛、烟台等省内9城市的轨道交通建设，强化城市轨道交通、公交汽电车与其他交通方式衔接。到2030年，全省轨道交通营运里程达到1200公里。

目前山东拥有城市轨道交通系统的城市只有济南和青岛，烟台、济宁、潍坊、淄博、威海、临沂、菏泽等7个城市均在积极申报或规划轨道交通项目。这意味着，仅在山东一省之内，就有7个新的城市有明确意向要建设城市轨道交通。

从全国范围来看，唐山、桂林、襄阳、黄石、中山、柳州、扬州、潍坊、邯郸、开封、新乡、九江、株洲、湘潭等越来越多的三四线城市官宣了自己的城市轨道交通规划。

接近国家发改委人士对《中国经营报》记者透露，据国家发改委摸底统计，全国拟发展城市轨道交通的城市已达到近百个。

地方政府为何对发展城市轨道交通保持固有执念？

桂林市政府人士对《中国经营报》记者表示，以桂林为例，一方面，作为旅游城市，桂林市客流量非常大，中心城区上下班高峰拥堵不堪，桂林市的老百姓挣着三线城市的工资，却承受着一线城市的拥堵。另一方面，轨道交通可以带动产业落地和地方经济，通常地方政府会要求轨道交通项目供应商到本地进行产业投资，以投资换市场。

另一位地方政府人士则表示，轨道交通是一个城市名片，外来游客或商务人士对目的地的交通诉求通常是，有地铁吗，有轻轨吗？“建设轨道交通有助于地方提高城市知名度，利于政府招商引资。”他说。

城市轨道交通热在数据上也得到体现。据中国城市轨道交通协会(以下简称“城轨协会”)统计，截至2020年9月30日，中国内地累计有41个城市开通城轨交通线路7141.55公里，前三季度共新增运营线路长度405.35公里，预计到2020年底还将新增运营里程600公里左右，到2020年末中国内地城轨交通运营里程将接近8000公里。

城轨协会常务副会长周晓勤11月26日在接受央视《新闻联播》采访时也表示，预计到今年底，内地开通城市轨道交通的数量将达到44个，在建城市将达到60个。“十三五”期间，我国城市轨道交通运营里程的增长率约为110%，我国增加的城轨公里数，超过过去50多年建成公里数的总和。

政策收紧

地方政府的轨道交通建设目标越铺越大，但在政策层面，从2017年开始，越来越多的城市面临政策和财政压力。

上文中提到的泸州城市轨道交通规划最早可以追溯到2013年编制的《泸州市城市轨道交通线网规划》。泸州市住房和城乡建设局在回复中还介绍道，泸州轨道交通线网规划已于2017年通过市政府审批，初步规划形成5条线路，全长约200公里。近期规划已于2018年底完成，包括1号线一期工程及2号线工程，并在周边项目建设时做了城市轨道交通预留。

无独有偶，11月27日，蚌埠市发改委在蚌埠市人民政府网回应民众关于有轨电车项目进展情况时也提到，根据国家要求，有轨电车项目要与相关规划统筹衔接(指城市轨道交通规划)，因蚌埠市常住人口条件未满足，城市轨道交通建设规划暂不能获批；蚌埠市人民政府还称，目前有轨电车未纳入城市总体规划，导致有轨电车项目实施缺乏上位规划的支撑。同时，审批方式尚未明确，目前蚌埠拟采用制式(比亚迪云巴)暂不能适用于有轨电车审批。

泸州与蚌埠的困境从全国范围看具有普遍性。2017年8月，开工不足百天的包头地铁被叫停。包头市政府人士对记者透露，包头地铁建设所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入能力不匹配。2017年8月初，中央高层关注此事，建议把地铁工程停下来，把更多地方投资用到支持企业发展和民生改善等更紧迫的任务上。

包头地铁被叫停也成为中央层面收紧城市轨道交通审批的信号。此后，国家发改委重新评估全国轨道交通建设情况，已经开工的衡阳、济宁等多地轨道交通项目被叫停。

2018年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(以下简称“52号文”)，针对地铁审批，52号文将地方财政收入、GDP指标要求提高到原有规定的3倍。针对轻轨审批，地方财政收入和GDP指标要求也提高到原有规定的2倍以上。

52号文提出，要严控地方政府债务风险，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。

此后，国家发改委在轨道交通审批执行层面更加慎重，52号文落地两年多来，国家发改委还没有批复一个中运量轨道交通规划。

按照运载客流量大小，轨道交通分为大运量、中运量和小运量。大运量单向可运送3万~6万人次/小时，如地铁和城郊铁路等；中运量单向可运送1万~3万人次/小时，如轻轨、单轨、磁悬浮等；小运量单向可运送1万人次/小时，如有轨电车等。

按照52号文要求，大运量的地铁和中运量的轻轨都需要国家层面审批，有轨电车项目由省级发改委审批。

出路何在？

面对越来越高的审批门槛，三四线城市轨道交通梦该如何实现？

中国城市规划设计研究院副院长李迅对记者表示，对于三四线城市的轨道交通梦不能一概而论，要因地制宜。一方面要做需求预测，根据潜在运量而定，另一方面要看造价和经济承受能力，地方政府不能因建设城市轨道交通而造成过大的财政负担。“一些城市提出利用现有废弃的铁路改建成服务城市轨道交通的项目，既能节省成本，又能解决城市拥堵问题，这种思路就很好。” 他说。

就政策执行空间和如何把握尺度，上述地方政府人士还对记者表示，对于符合中运量审批条件的城市，可以继续做好城市轨道交通规划，等待审批开闸；对于财政收入不足150亿元或市区常住人口低于150万人，但距离这一目标较为接近的城市，可以预留城市轨道交通空间，建设时间再视社会经济、城市发展需求情况而定；对于财政和人口指标更低的城市，则不宜过早规划城市轨道交通系统。

从城市轨道交通机会成本上考量，北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，一些财力一般、客流量不多的城市，盲目申请、投资轨道交通，必然对地方财政和金融体系带来巨大风险。同时，轨道交通建成后，地方政府还要补贴运营成本。

在李迅看来，城市轨道交通属于公共服务品，不能完全以投入产出分析判定，交通规划可以适度超前，但绝不能过度超前。

赵坚建议，对于财力有限、人口较少、只有局部拥堵的城市，可以通过改善城市规划、完善城市公交结构来缓解拥堵。对于地方轨道交通项目要实施终身负责制，防止部分地方官员依靠发展轨道交通拉动政绩，这些官员离任后，项目逐渐荒废。此外，在轨道交通修建论证中，必须建立公众参与决策的机制。应让公众明确地铁或轨道交通建设可能给地方带来的债务风险。同时，应完善金融监管，防止地方政府通过行政手段向银行施压融资。