GAFA陷百起垄断调查 各国争夺数字竞争话语权

从中国开出首张互联网反垄断罚单，到谷歌、Facebook接连被起诉，全球范围内针对平台企业的监管走向趋严。

12月22日，在南方都市报个人信息保护研究中心主办的“2020啄木鸟数据治理论坛”上，南都反垄断研究课题组发布《互联网平台竞争与垄断观察报告》(下称《报告》)，围绕数字经济下的反垄断监管，以及公众对于互联网行业竞争的感知和态度展开讨论。

《报告》认为，随着全球反垄断监管呈现趋严态势，未来几年执法将更加频繁和高效，一场国家间的数字经济规则话语权的争夺战已然打响。

监管钟摆向左：中央层面一个月内三提“反垄断”

自2008年《反垄断法》生效以来，国内互联网反垄断执法首度破冰。12月14日，市场监管总局公布三起顶格处罚的行政执法案件，阿里、阅文、丰巢因未经申报实施经营者集中各被处罚50万元，系顶格处罚。

据悉，这是互联网领域首次出现反垄断执法案例，也是首次有大型互联网企业因违法收购而遭处罚。总局反垄断局相关负责人表示虽然处罚数额不高，但是向社会释放加强互联网领域反垄断监管的信号。

不仅如此，最近一个月内，中央层面已经三次提到“反垄断”，明确“强化反垄断和防止资本无序扩张”。中央经济工作会议提出，要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。

《报告》认为，监管收紧其实早有征兆。10月以来，市场监管总局陆续发布多份文件，要求规范线上经济发展。11月初，总局还联合网信办、税务总局共同召开规范线上经济秩序行政指导会，要求平台企业依法合规经营，强化自我约束。

11月10日，市场监管总局释出一则重磅消息——出台《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》。作为国内首个规范平台经济垄断行为的政策性文件，指南回应了“大数据杀熟”“二选一”“并购交易”等热点问题。

面对日益趋严的监管态势，公众持何种态度？

《报告》调查受访者对互联网监管态度。

《报告》显示，1353位受访者大多对加强互联网行业的竞争监管持赞同态度，其中46% 受访者认为互联网行业竞争问题突出，迫切需要加强监管。还有33%受访者认为应该“具体问题具体分析”，但有必要对反应激烈、危害明显的互联网竞争行为予以监管。此外，受访者认为最有力的监管措施来自立法与执法引导。

GAFA“腹背受敌”，四年遭遇111起反垄断调查

放眼全球，一场轰轰烈烈的反垄断风暴正在袭来。尤其在数字经济背景下，以谷歌、亚马逊、Facebook、苹果为首的大型科技公司更是身处风暴的中心。

GAFA近四年遭遇反垄断调查次数。

《报告》显示，2017年至2020年12月10日，谷歌、亚马逊、Facebook、苹果等科技巨头(下称GAFA)在全球范围内遭遇111起反垄断调查及纠纷。其中2017年GAFA在全球范围内遭遇15 起反垄断纠纷；2018年数量最少，一共13起；2019年这一数值攀升至42起。2020年，GAFA已经身陷41起反垄断“麻烦”。但由于各国执法机构动作不断，2020年的调查总数还在持续增加。

从调查内容来看，针对GAFA的反垄断调查针对企业并购、数据收集、数字广告、搜索服务、捆绑销售、自我优待和应用商店等诸多方面，基本涵盖GAFA的主要业务。

值得一提的是，谷歌近四年来合计收到约96亿美元罚单，数额为四家之首。其中，欧盟委员会对谷歌开出三笔合计超过90亿美元的罚款。Facebook则以合计51亿美元的罚款金额，排在第二。

全球对GAFA反垄断调查的地区分布。

至于地区分布，四年来有17个国家和地区对 GAFA 发起反垄断审查，美国、欧盟、意大利、印度、澳大利亚发起的调查数量排在前五，以欧美地区的“攻势”最为猛烈。特别是作为硅谷巨头“大本营”的美国，从联邦到各州层面纷纷开展反垄断调查，使得GAFA“腹背受敌”。

自去年6月美国反垄断监管“靴子”落地，GAFA 陷入多起反垄断调查。美国众议院，两大反垄断执法机构——司法部(DOJ)和联邦贸易委员会(FTC)， 以及各州政府先后宣布向 GAFA“开刀”。

历时一年，一系列调查陆续迎来结果。报告梳理美国近期反垄断执法动态发现，谷歌、Facebook接连被诉，谷歌更是面临不止一起反垄断官司。

10月22日，DOJ联合11个州总检察长宣布起诉谷歌，指控其在搜索引擎市场上非法维持垄断地位。这是继上世纪微软垄断案以来，美国政府近20年来发起的最大规模反垄断诉讼。

随后12月16日，得克萨斯州又带领其他9个州，针对谷歌在数字广告市场的反竞争行为和欺诈行为提诉。最新消息来自12月17日，美国38位州和地区总检察长组成的两党联盟宣布，对谷歌提起反垄断诉讼。至此短短两月内，谷歌在美国本土遭遇的3起反垄断诉讼。

此外继谷歌后，Facebook成为第二家被诉的科技巨头。12月9日，FTC和 48 个州及地区总检察长宣布起诉 Facebook，指控其多年来通过对反竞争收购来非法维持在个人社交网络的垄断地位，请求法院将Instagram和WhatsApp从Facebook剥离出去。

可以看到，科技巨头与美国政府的反垄断官司战已经打响。同期被调查的亚马逊和苹果或许也在劫难逃，等待 GAFA 的或将是漫长的诉讼博弈。

各国执法频发力关注新兴市场竞争争夺规则话语权

当反垄断问题成为全球关切，各国政府如何应对数字经济时代下的监管难题？

南都反垄断研究课题组梳理发现，不少国家选择从立法入手来应对数字经济挑战。比如我国正在修订的《反垄断法》草案，新增互联网领域的反垄断条款。其中明确认定互联网领域经营者具有市场支配地位，应当考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素。

再如，近年德国修订《反限制竞争法》时，特别回应了数字经济发展的问题，新增“数字市场反垄断法”相关条款。2018年俄罗斯修订竞争法，也聚焦数字经济领域竞争问题，将大数据平台企业纳入反垄断法规制范围。

值得一提的是，大型互联网平台往往占据海量用户数据，进而取得巨大竞争优势，但外界对于平台滥用数据和隐私保护不力的质疑也随之而来。《报告》问卷显示，近八成受访者表示对平台的数据使用行为感到担忧，还有超过九成受访者认同“平台保护用户数据不力”是一种服务质量下降的表现。

继《通用数据保护条例》(GDPR)后，欧盟在数据立法方面又迎来新的动作。2020年12月15日，欧盟委员会公布两项重磅法案《数字服务法》和《数字市场法》草案，要求科技平台强化内容监管、数据安全和隐私保护，不得对企业和消费者施加不公平条件。

为维护互联网市场竞争秩序，各国政府也在不断探索和创新监管方式。

2020年11月，英国宣布将成立专门数字市场部门(DMU)，监督大型科技平台之间的竞争。为防止科技巨头进行“猎杀式收购”，德国和奥地利从2017年起实施新的并购审查门槛，审查条件并不取决于交易双方营收，而在于并购交易的价值。法国、英国、西班牙等国还有意通过征收“数字税”，来解决科技巨头逃避监管和税收的问题。

有意思的是，《报告》中还有受访者建议执法部门建议“提高技术监督水平”。

不仅如此，反垄断执法机构还未雨绸缪，关注起VR市场、可穿戴设备、物联网等新兴行业竞争。

2020年7月，欧盟宣布将对物联网市场展开反垄断调查，苹果的Siri、亚马逊的Alexa、谷歌的Assistant和德国电信的Magenta等语音助手将成为调查对象。尽管欧洲物联网行业还处于早期发展阶段，但欧盟称已观察到某些公司的做法可能会损害竞争，如果不及时采取行动，垄断很可能再次发生。

《报告》认为，无论是中国开出首张互联网反垄断罚单，还是世界各国反垄断执法机构频频发力，都呈现出监管趋严的态势。未来几年内，全球反垄断执法将进入更加频繁和高效的时期。

此外，从各国不断发布数字竞争领域的报告研究、相继修法到创新执法机构、先后对科技巨头开展执法竞争等，种种迹象表明各国正在积极参与制定数字市场竞争规则，意在争夺未来竞争秩序话语权。