王一鸣：“十四五”将大力推动土地、户籍制度改革 内陆将培养更多城市群

2020年是“十四五”规划的开局之年。百年未有之全球大变局下，以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局将给中国的城镇化带来怎样的机会和挑战？

10月25日，在中国城市百人论坛2020年会上，全国政协委员、“十四五”国家发展规划专家委员会秘书长王一鸣指出，“十四五”乃至更长一段时间，全球经济会进入相对低迷的阶段，“三低两高”(低增长、低通胀、低利率、高债务、高风险)的日本式衰退在全球范围内会持续。未来，内陆地区的城镇化率会进一步升高，将为我国城镇化率的提高作出主要贡献。

他进一步指出，在“双循环”的格局下，中国应在“十四五”期间大力度推进土地制度改革和户籍制度改革，增强大都市圈和城市群在“双循环”中的枢纽和战略支点作用。

全球城市“大变局”

王一鸣指出，当今世界正经历百年未有之大变局，而对于城市而言，变局也同样存在。其中，最深刻的一条影响就是新科技革命正在重塑全球的城市格局。新科技革命是以新一代数字网络技术为支撑的，新冠疫情加快了新科技革命和产业变革的进程，新技术催生新业态、新模式异军突起，正在重新定义城市的分工和产业形态。

另一个影响是全球化退潮，它带来全球产业链、供应链的调整收缩。全球产业链经过了将近30年的扩张，2008年后开始收缩，而新冠疫情加快了收缩的过程。这一背景下，全球产业链、供应链区域化、近岸化、在岸化特征更加明显，北美、欧洲、东亚内循环，自身的内部循环会进一步强化。最近一个变化是东亚地区，9月东盟超越欧盟成为中国第一大贸易伙伴，主要是中间品贸易。一些跨国公司开始采取“中国+1”的策略进行供应链、产业链的调整。

全球政治、经济格局的调整对城市的影响是将带来世界城市体系的重大调整。纽约、伦敦、东京等所谓“顶级城市”现在还处在核心地位，在全球资源配置中占据主导地位。但是新兴的全球城市会加速崛起，特别是在东亚地区，比如上海，有可能进入到世界顶级城市行列，在世界城市网络体系中会发挥更加重要的作用。

此外，大都市圈的重要性也在日益上升。目前全球排名前50位的城市，其经济总量占全球GDP超过20%。这些城市聚集了大量跨国企业、学术机构、行业组织、智库，在全球城市网络中发挥着极为重要的作用，也是国际高标准投资贸易规则、全球治理体系的一个重要载体。这些国际大都市从产业链、价值链的视角，将成为高附加值价值链最核心的环节。

中国城镇化增速将放缓

在这一世界大变局之下，我国城镇化本身也面临着一些新的形势和变化。首先，城镇化增速将有所放缓。2020年5月，国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，“十三五”期间我国城镇化率首次突破60%。从发达国家的经验来看，经历了高速的城镇化阶段后，进入“下半场”后的城镇化速度会出现一定的放缓。王一鸣认为，无论是全球还是中国，城镇化的速度都出现了放缓，处于下降的态势。未来城市化率每年提高的幅度总体会下降，当然还是维持较高的增长率，如接近于1%。

其次，内陆地区城镇化进程将加快。目前东部地区的城镇化率比中西部地区高，东部地区的城镇化率是68.5%，中西部的城镇化率分别是56.8%和54.1%，甚至一些地方还没有达到50%。随着内循环战略的实施，内陆地区的城镇化率会进一步升高，而且将对未来我国城镇化率提高作出主要贡献。

事实上，内陆城市群、大都市圈发展目前也在加快。“印象中北京、上海、广州、深圳是中国的城市中心，但是用大数据看人口流动，会发现成都也是一个城市中心。”王一鸣指出，未来在“双循环”格局下，内陆城市群和都市圈的主导地位将逐渐体现出来，要在内陆地区培育更多有竞争力的城市群。

此外，同全球城市一样，在中国同样出现了城市群和大都市圈位置上升，正在成为高端生产优质要素的汇聚平台和高质量发展的动力源的现象。现在国内19个城市群经济总量占全国80%以上，对经济增长的贡献率更高。京津冀、长三角、粤港澳成为世界级城市群，而且都市圈与周边城市同城化也在加快，比如广佛一体化。高铁里程的明显增长，使得城市进入网络化阶段，生产要素的流动、集聚、扩散效率大幅度提升，创新活动空间集聚度也将提高。

户籍人口城镇化仍需推进

“十四五”期间，面对“双循环”新发展格局，城镇化将如何发展推进？在王一鸣看来，加快农业转移人口市民化是首要要求，因为要以国内大循环为主体，就需要确保国内消费的持续扩张和升级，而把将近2.7亿农民工转化为市民能够迅速释放消费潜力，对扩大消费意义极其巨大。当前我国农民工当中已经占城镇就业人口近70%，如果农民工真正市民化以后能像城市居民这样消费，全国人均消费支出就能增长27%。

要实现这一目标，需要加快户籍制度的改革。当前常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差距缩小非常有限，《国家新型城镇化规划》提出，力争2020年将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小至15个百分点。然而到2019年，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还相差16.2个百分点，与2020年的规划目标相差1个百分点以上。

王一鸣指出，放开除超大城市以外的落户限制，特别是基本公共服务均等化，与常住人口而非户籍人口挂钩非常重要。“‘双循环’要打通循环，核心就是要打通城乡要素双向流动的梗阻，不能城乡单向流动，农村土地增值收益变成城市的高楼大厦，金融资源从农村也是单向流出，农民工落户受到‘玻璃门’‘弹簧门’的限制。”他表示。

其次，要增强大都市圈和城市群“双循环”的枢纽和战略支点作用。国内大循环为主体要求提高经济循环的效率和质量，而城市群和大都市圈为枢纽的经济循环系统对提高经济循环的效率，增强发展的内生动力极为重要，也是未来的动力源。

此外，还要增强中心城市的创新策源功能。后疫情时代，科技领域的国际竞争更加激烈，特别是美国推动与我国的科技脱钩，当前我国自主创新的意愿非常迫切。而创新是又高度空间集聚的，现在需要在国家层面加强北京、上海、合肥、深圳国家综合科学中心的建设，在推动创新体系的战略性重构、开展关键核心技术攻关、构建安全可控的技术安全体系上发挥很重要的作用。