评价结果怎么用：论政府预算绩效评价奖惩机制

预算绩效管理最终通过绩效评价来完成，而评价结果应用问绩效管理的生命力。绩效评价结果是指绩效评价组织实施部门在完成绩效评价工作后所形成的、全面反映绩效评价对象实际绩效情况的内容、事项、结论等，主要以绩效评价报告为载体。绩效评价结果应用是指财政部门、预算部门和被评价单位等通过多种方式充分运用绩效评价结果，并将其转化为提高预算资金使用绩效具体行为的活动。绩效评价结果应用，是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是全过程预算绩效管理工作的落脚点和内生动力。

一、绩效评价结果衡量：简洁易懂

绩效评价结果的衡量主要采取评分和评级相结合的方式。绩效评价结果评分，是依据实际绩效评价情况，按照绩效评价指标体系确定的绩效评价指标和权重分值，汇总各项绩效评价得分获得的分数。绩效评价结果评级，是对绩效评价结果评分按一定的区间进行分级，确定相应的评价级次，如“优、良、中、差”，或“有效、基本有效、无效”等。绩效评价结果的具体分值和等级可根据不同评价内容设定。

二、绩效评价结果反馈：整改落实

绩效评价组织实施主体在完成绩效评价工作并形成评价结果后，要及时向被评价单位反馈。其中，以财政部门为主体开展的绩效评价，根据绩效评价对象的不同，财政部门应将评价结果及时反馈预算部门或下级财政部门，并督促预算部门或下级财政部门将评价结果反馈具体被评价单位。以预算部门为主体开展的绩效评价，预算部门应及时将评价结果反馈具体被评价单位。绩效评价结果要以规范的内容和格式正式反馈。反馈的意见中，除了要对绩效评价工作的开展情况和绩效评价报告内容进行简要说明外，还要明确提出落实绩效评价结果及将整改落实情况报告上级主管部门的具体要求。

三、评价结果使用：改革创新

绩效评价的价值就在于它的使用。评价结果提供了3个层次的信息：战略、操作和学习：

●战略层次：是否在做正确的事，包括项目选择和设计是否清晰并符合逻辑，是否针对现实问题？

●操作层次：是否在正确地做事，包括在实现预期成效方面是否有效果、资源是否得到优化利用、用户满意度如何？

●学习层次：是否有更好的方法来实施项目，包括是否有其他方法、最佳实践、经验教训等。

评价结果的6个实际用途：

●帮助资源分配决策。评价信息可以告诉管理者，就效果而言哪些政策或计划更加成功或不太成功，哪些资源投入更有价值。进一步，评价信息对试点是否要扩大、重新设计或完全取消的决策提供参考。

●帮助重新思考问题产生的原因。如果项目并没有对解决现实问题发挥显著的作用，原因之一可能设计或实施存在缺陷，还可能是因为所要解决的问题已经发生了变化。评价信息可以激发对问题进行重新研究。

●发现新问题。评价信息能够突出那些还不普遍但有关部门必须重视的问题。

●支持优选决策。政府通常会尝试几种方法来解决一个问题。评价信息有助于判断哪种方法更加成功，哪种方法更值得支持或减少支持。

●支持公共部门改革和创新。评价信息能够向公众提供改革努力正在发挥作用的证据。例如，学校条件正在得到改善，腐败行为正在减少，或者更多的农村贫困人口接受了卫生保健等，这些证据说明政府的工作是可信的，如果没有产生积极变化的证据，改革努力通常会失去动力。

●在问题原因和如何应对问题方面达成共识。评价信息有助于管理部门和重要的利益相关者讨论问题产生的原因，以及如何采取适当的应对措施。评价信息还可以提供问题产生的因果关系的证据。

●评价结果使用注意事项。(1)不要过度将评价结果用于项目排名。尽管绩效评价给出了每个项目的综合绩效等级，但管理部门不要过度将评级结果用来排名，并由此对项目管理机构和运行机构施加压力。(2)应重点关注评价报告提出的经验教训和建议。这对项目后续管理和实施最为有用。(3)即使是对同一领域类似项目的评价结果进行比较也要谨慎。因为不同项目面临的环境、条件和挑战可能都不一样，这些可能会影响到项目的实施效果。

四、评价结果扩散：提高知晓度

扩散对象。对于财政支出项目，绩效评价报告扩散对象包括政府监督机构、人大、政协、项目实施运行机构、项目受益群体及其社会公众。他们对绩效评价获得的信息各有需求，比如有的读者需要评价信息作决策参考，有的想从利用经验教训改进管理。管理部门可以针对不同对象采取不同的扩散形式，以使评价结果尽可能发挥最大的作用。

扩散方式。扩散评价结果是评价管理者的职责之一。针对不同对象的需求，评价管理者可以采取以下扩散方式：公开出版绩效评价报告；向利益相关者就绩效评价结果进行口头汇报；在座谈会上就绩效评价结果公开；通过电子邮件将绩效评价报告发给各利益相关者；将绩效评价报告放在互联网上供有兴趣的读者阅读和下载；将绩效评价报告及相关信息制成光盘并呈送给各利益相关者。

五、评价结果具体应用：增强约束力

注重绩效评价结果应用，将其作为财政部门审议预算、行政问责、预算分配的重要依据，财政部门要及时跟进掌握绩效评价报告结果运用情况。

完善预算管理。财政部门、预算部门和被评价项目单位，对照绩效评价工作中发现的问题，结合绩效评价报告中提出的整改建议，进一步健全规章制度，完善管理机制，增强支出责任，规范资金使用，强化监督检查，不断提高预算管理水平，为预算资金使用效益的提高提供基础保障。被评价项目单位要把相应的整改情况向财政部门报告。

合理安排预算。建立绩效评价结果与预算资金安排的有机结合机制，将评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。一是对绩效评价结果较好的项目单位，财政部门和主管部门在安排财政资金时应优先考虑。首先对连续性项目，在安排预算单位下一年度该项目资金时应给予优先支持；其次对分期实施的项目，在安排后续资金时应予以充分保障；最后对一次性安排的项目，在安排该预算单位的其他同类项目时应给予必要的资金倾斜。二是对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或绩效评价结果较差且不进行整改或整改不到位的项目单位，财政部门和主管部门在安排财政资金时应从严考虑。首先对连续性项目，在安排预算单位下一年度该项目资金时应调减或取消预算安排；其次对分期实施的项目，在整改期间应暂停预算单位已安排资金的拨付或支付，情节严重的，应暂停该项目的实施；最后对一次性安排的项目，在安排预算单位新增同类项目资金时，应从严考虑，并应加强项目的前期论证和综合分析，确保项目资金使用的安全有效。

报告评价结果。财政部门对每年的绩效评价结果及时进行汇总、总结，将绩效评价结果的总体情况向同级人民政府报告；同时，对党委政府关心、社会公众关注、对经济社会发展有重要影响的重大项目的绩效评价结果，财政部门或预算部门向同级政府进行专题报告，为政府决策提供参考。另外，根据需要将相关评价结果呈报同级人大或其工作机构，报送上级主管部门，抄送审计、监察等有关部门。财政部门和预算部门按照政府、人大等部门关于加强预算绩效管理工作的指示精神，认真贯彻落实，不断提高预算资金使用效益，并将具体落实情况于以报告。

六、政府预算绩效评价信息公开：促进预算透明

政府预算绩效评价信息公开是政府预算绩效评价工作的重要一环，通过信息公开，可以进一步保证政府预算绩效评价工作的客观、公正。

健全绩效评价结果的内部公开制度，形成部门间合力。健全绩效评价结果的内部公开制度，将绩效评价结果在同级政府部门和涉及绩效评价工作的相关单位中进行公开，并逐步与同级审计部门、纪检监察部门、人事部门等机构进行实时信息共享，相互利用工作成果，形成部门联动的综合监督合力。

推进绩效评价结果的外部公开，及时回应社会关切。推进绩效评价结果的外部公开，逐步将绩效评价结果，尤其是些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，按规定的程序和方式向社会公开，回应社会关切，接受社会监督。财政部门和预算部门要广泛收集绩效评价结果公开后的反馈信息，作为加强和改善预算绩效管理的重要参考。各级政府、部门应逐步在门户网站和公众号等媒介中将绩效评价结果和报告进行公开，接受公众的审核和监督。财政部自2016年以来，积极推动预算绩效信息公开，有助于及时回应社会关切，更好满足人民群众的知情权、参与权和监督权。

七、政府预算绩效评价奖惩机制：增强预算绩效评价约束力

聚焦正向绩效激励机制，构造政府预算绩效评价奖励机制。2018年1月，财政部修改制定《财政管理工作绩效考核与激励办法》(财预〔2018〕4号)，并规定通过考核财政预算执行管理工作、收入质量管理工作、盘活财政存量资金管理工作、国库库款管理工作、预算公开管理工作、推进财政资金统筹使用管理工作六个方面，通过正向激励的方式，“对10个拟奖励省分配奖励资金，奖励资金切块下达到省，再由省级财政部门将奖励资金分配到本省推荐的典型市、县；先进典型市总数不超过10个，典型县总数不超过30个。奖励资金额度原则上按每个市不低于2000万元、每个县不低于1000万元把握，并适当体现向中、西部倾斜。”政府预算绩效评价奖励机制还可以延伸到个人，在预算绩效管理中，加大对落实政府预算绩效管理工作积累先进工作经验、并作出杰出贡献的个人进行奖励，将其典型工作经验不断推广，促使基层政府预算绩效工作落实更具可行性和实用性。

同时，树立反向绩效问责典型。绩效问责制是在政府预算绩效管理中，基于绩效评价结果，问责主体依法定程序追究没有达到基本绩效目标和标准的政府部门、及其公务人员的公共责任的制度。与传统政府管理关注投入、过程和强调规则为本不同，绩效问责强调以结果为导向，它不仅关注行为过程，更注重行为的最终结果、服务质量和群众满意度等。根据绩效评价报告，对部门、单位或个人在项目资金的申请、监管、使用过程中，由于故意或过失等原因导致预算资金无效或低效等情况，财政部门或预算部门可提出追求相应部门、单位或个人绩效责任的建议，并提交相关职能部门。在预算绩效管理问责方面，北京市起步早、行动实。自2011年起便出台并实施《北京市预算绩效管理问责办法(试行)》(京财预[2011]2413号)。其中，最突出的做法是财政部门负责人约谈预算单位(或部门)负责人，一方面，约谈预算单位(或部门)负责人，有利于提高预算单位(或部门)领导对预算绩效工作的重视程度；另一方面，有利于对其他没有约谈的预算单位(或部门)起到震摄作用。

预算绩效管理问责是指为提高财政资金使用绩效，在预算编制和执行过程中，对预算绩效管理相关材料未达到报送要求、财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的主管部门、预算单位实行绩效问责。它用于所有与市财政局发生预算缴拨款关系的市级国家机关、政党组织、社会团体、事业单位和其他组织的预算绩效管理问责工作。财政部门的职责主要是制定预算绩效管理问责制度、办法，统一组织实施预算绩效管理问责工作。而主管部门的职责是，组织本部门绩效目标的编报，配合财政部门开展事前绩效评估、财政评价和再评价工作，对所属单位或项目的绩效实现情况进行监督、评价，并实施问责。最后，预算单位的职责定位在，按照要求编报本单位绩效目标，积极配合事前绩效评估和绩效

评价工作的开展，实施本单位绩效自评工作，及时报送相关绩效材料。

从绩效问责的情形、方式看，主管部门、预算单位在预算绩效管理工作中出现以下情况之一的，对其实行绩效问责：不按规定编报绩效目标的；事前绩效评估结果较差的；预算执行中，绩效未按预定目标同步实现或发生偏离的；项目结束后，绩效达不到预定目标的；绩效评价结果较差的；不按规定履行相关预算绩效管理职责、干扰、阻碍预算绩效管理工作、绩效评价工作组织不得力的；财政资金管理使用过程中，违反《财政违法行为处罚处分条例》或相关法律、法规、

规章规定的；在预算绩效管理工作中弄虚作假的；其他应该问责的事项。以上问责方式，可以单独使用或者多款合并使用。

同时，对财政投资评审、政府采购、国库集中支付、资产管理中出现违法违规行为的，按照相关法律、法规、规章规定处理。对不履行、违法履行、不当履行预算绩效管理职责的，由有关部门依照《行政问责办法》追究当事人的责任。主管部门、预算单位具有第八条所列情形，但有以下情形之一的，可从轻问责：主动采取措施，及时整改，有效避免损失或者挽回影响的；积极配合，并且主动承担责任的。

八、预算绩效正反向激励与行政奖惩相结合的思考

财政部《财政管理工作绩效考核与激励办法》(财预〔2018〕4号)和北京市《预算绩效管理问责办法(试行)》(京财预〔2011〕2413号)可以看出，二者主要方式是财政资金奖励和(预算安排中)不予安排或减少安排财政资金；或通报批评，以及法律法规规定的其他方式。

存在的不足是对财政资金使用绩效评价结果为“差”的行政“相对人”和“相应负责人”缺少行之有效的行政问责且“治病救人”手段。

财政预算绩效改革首先要改变的是“观念”，即财政资金使用“相对人”和“相应负责人”要牢牢树立“花钱必问效、无效必问责”的理念，并要求全面、系统地了解并践行政府预算绩效改革以“结果为导向”，实行绩效目标管理的模式。因此，在政府预算绩效改革问责机制有必要对绩效评价结果表现“差”的预算单位(或部门)、或负责人、或项目责任人等，进行预算绩效管理专业辅导，不断强化行政人员预算绩效管理理念，并在日常行政行动中做到知行合一，不断提高政府预算绩效水平，即“花最少的钱、办最多的事”。

(作者系中国财政科学研究院研究员)