国务院发文重申高铁普铁建设须平衡

国家级铁路要严格控制建设既有高铁的平行线路，既有高铁能力利用率不足80%的，原则上不得新建平行线路。新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设。3月29日，国务院办公厅转发《关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》(以下简称《意见》)，进一步做好铁路规划建设工作，推动铁路高质量发展。

确认新线速度等级标准

近年来，在铁路规划建设工作中，一些地方存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，导致铁路企业经营压力较大、债务负担较重。就此，《意见》针对新建铁路时速等级给出了明确标准。

贯通省会及特大城市、近期双向客流密度2500万人次/年以上、中长途客流比重在70%以上的高铁主通道线路，可采用时速350公里标准；串联规模较大的地级以上城市、近期双向客流密度2000万人次/年以上、路网功能较突出的高铁线路，可预留时速350公里条件；双向客流密度1500万人次/年以上的高铁区域连接线，可采用时速250公里标准。城际铁路线路，原则上采用时速200公里及以下标准。除此之外，规划建设中西部地区路网空白区域铁路新线一般采用客货共线标准。

《意见》强调，加强对客流密度等技术指标的论证审核，对数据造假等行为严肃问责。《意见》称，高速铁路运营后要尽快按照设计标准达速运行，普速铁路要充分用好通道资源，提高货物运输能力和集装箱多式联运比例，有富余资源的铁路可按照市场化方式适当开行城际列车和市域(郊)列车。

就国家铁路与城际、市域铁路融合，《意见》指出，各地要加强与国家铁路企业的沟通协调，城际铁路、市域(郊)铁路和城市轨道交通多网融合、资源共享、支付兼容，具备条件的线路尽快实现安检互信、票制互通。严禁以新建城际铁路、市域(郊)铁路名义违规变相建设地铁、轻轨。

就铁路建设造价控制，《意见》表示，严把铁路建设项目审核关，避免盲目攀比、过度超前或重复建设。严禁擅自增加施工内容、提高标准或扩大规模。新建城际铁路、市域(郊)铁路的功能定位、建设标准等发生重大变化，或线路里程、直接工程费用等与建设规划相比增幅超过20%的，要履行建设规划调整程序。

《意见》提出，铁路分类分层建设。干线铁路由中央与地方共同出资，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)负责项目建设运营。城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路及铁路专用线以有关地方和企业出资为主。《意见》强调，国铁集团要为项目业主办理与国家铁路接轨手续提供便利条件，及时开展评估论证，在开工前办完接轨手续。

债务风险是未来铁路建设需要防范化解的重点，《意见》提出，通过多种渠道增加铁路建设资本金来源，确保中西部铁路项目权益性资本金比例原则上不低于50%。理顺铁路运价体系，完善客运票价浮动机制，健全货运价格形成机制。加大对西藏和四川、云南、甘肃、青海涉藏州县以及南疆、重点沿边地区的国家铁路项目支持力度。

就投融资体制，《意见》称，全面开放铁路建设运营市场，分类分步推进铁路企业股份制改造和优质资产上市。制定公开透明、公平合理的清算和收益分配规则，保障路网资源统筹配置，确保投资者参与项目决策、建设、运营的合法权益。

西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰对《中国经营报》记者表示，铁路分层分类建设是中央与地方事权划分的一个必然要求，国家层面应多投资中西部地区铁路以及干线铁路，城际铁路可由地方出资，但应该注意防范地方债务风险。

左大杰称，铁路属于资金密集型行业，国有资本应该集中于路网领域，加强自然垄断侧供给质量，非国有资本可以灵活配置于运营等竞争性环节。

高铁与普铁平衡发展

2月24日，中共中央国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》(以下简称《纲要》)，第一次在中央层面确定了国家中长期交通网规划建设要求。《纲要》称，到2035年，国家综合立体交通网实体线网总规模合计70万公里左右，其中铁路20万公里左右，包括高速铁路7万公里，形成由“八纵八横”高速铁路主通道为骨架、区域性高速铁路衔接的高速铁路网。

截至2020年年底，全国铁路营业里程达到14.63万公里，其中高铁营业里程达3.79万公里。也就是说，按照《纲要》要求，在未来15年(2021年~2035年)，中国还将建设5.37万公里的铁路，其中高铁3.21万公里，普速铁路2.16万公里，平均年增长高速铁路2140公里，普速铁路1440公里。

对比发现，根据《纲要》要求，未来15年(2021年~2035年)中国高速铁路、普速铁路建设节奏均较前13年周期(2008年~2020年)有明显放缓，不过与前13年周期一样，高速铁路建设强度仍将超过普速铁路。

近一段时期以来，相关主管部门多次就新建铁路时速标准的确定提出要求。国家发改委基础司副司长郑剑2020年12月在全国地方铁路“十四五”规划发展研讨会发言时就曾表示，“十四五”期间，铁路建设必须坚持系统观念，优化布局和建设，坚持高铁与普速并举、客运与货运兼顾、新建与改造结合，加大欠发达地区支持力度。

郑剑强调，明确规划建设时速350公里、250公里、200公里及以下铁路需要满足的客流密度、城市规模、路网功能等条件。除国家重大战略需要外，项目实施需满足财务平衡基本要求，合理引导社会预期，防止相互攀比、盲目建设以及片面追求高标准。

在这次会议上，中国地方铁路协会会长、国铁集团前副总经理黄民对郑剑所称的高铁要防止盲目建设建议表示了认可。黄民认为，铁路是国家的基础设施，是国民经济的大动脉，要高质量发展，干线运输能力和路网的效率都要提高。黄民称：“主通道线路标准要尽量提高，要差异化发展规划，一般通道不一定非得要300公里，要有差别，不搞一刀切。”

“十四五”和未来更长的一段时间，中国高铁建设究竟该秉持何种思路，一段时期以来，曾存争议。北京交通大学经济管理学院教授赵坚对《中国经营报》记者表示，大幅度扩大高铁建设规模不利于建设交通强国和铁路高质量发展，导致国铁集团的巨额债务负担，成为触发金融风险的隐患。他表示，如果没有中央政府和地方政府的优惠政策和财政支持，国铁集团高负债低收益的发展模式是无法持续的。

在赵坚看来，当下正在进行的大规模高铁建设，将给国铁集团和地方政府造成更大的债务负担，进而成为撞击中国经济的“灰犀牛”。他认为，目前各地方政府的债务负担已经很沉重，地方政府要承担巨大的金融风险，地方政府的债务最后都会成为中央政府的债务，继续大规模高铁建设会导致严重的金融风险。

而上海交通大学上海高级金融学院教授陈欣则认为，用市场利率水平测算国铁集团的财务风险，并不考虑高铁带来的外部性收益的分析方法存在错配。站在国铁集团的角度，利率极低的长期优惠贷款使其财务风险可控。

高铁建设已明显减速

2021年高铁建设将继续减弱，高铁新线投产将再度减少。国铁集团权威人士对《中国经营报》记者透露，2021年，国铁集团计划投产新线3700公里左右，其中高铁1600公里左右，预计到2021年底，全国铁路营业里程达到15万公里左右，其中高铁3.96万公里左右。

国铁集团在1月4日召开的全路工作会议上公布的数据显示，截至2020年底，全国铁路营业里程14.63万公里，其中高铁3.79万公里。

记者统计，2016至2020年5年间，铁路及高铁投产里程分别为3281公里、1903公里，3038公里、3000公里，4683公里、4100公里，8489公里、5474公里，4933公里、2900公里。

对比发现，2019年为铁路及高铁开通新线最高峰，2020年开始铁路及高铁投产新线开始大幅下降，分别同比下降41.89%和47.02%。按照国铁集团最新计划，2021年铁路新开通里程将继续下降，铁路与高铁投产新线将较2020年再分别减少24.99%和44.83%，其中高铁开通里程更是跌入6年来最低值。

高铁开通里程收窄的同时，2021年高铁开通里程占投产新线里程比，6年来首次低于50%，预计高铁仅占新建铁路的43%左右。在“十三五”期间，高铁开通里程占投产新线里程比最低为2016年和2020年，为58%左右，2017年最高，达到98%以上。

实际上，铁路建设强度在“十三五”期间就已经开始减弱。国家发改委2017年发布的《铁路“十三五”发展规划》提出，到2020年底全国铁路营业里程达到15万公里，也就是说，当前实际完成额与规划目标相差了3700公里(详见中国经营网2021年1月4日报道《“十三五”铁路建设未达目标差值3700公里》)。如果联系到国铁集团2021年计划投产新线3700公里的目标，那么相当于“十三五”规划晚一年完成。

铁路建设进度趋缓的迹象不仅体现在基建上，装备投资亦是如此。2018年，国铁集团前身中国铁路总公司当年装备投资达到历史最高峰，完成了1600亿元左右，其中400亿元左右为维修投资，1200亿元为新购投资。2019年，装备投资开始下降，至1000亿元左右，2020年再降至800亿元左右。

2021年国铁集团装备采购仍将延续低迷状态，记者独家获悉，全年机车车辆装备总投资规模在700亿~750亿元，基本与2020年持平(详见中国经营网2021年1月11日报道《独家|铁路装备投资继续走低 2021年高速动车组采购约170组》)。

铁路“十四五”铁路发展规划编制方为国家铁路局，目前国家铁路局正组织开展《“十四五”铁路发展规划》研究编制工作。

在国新办2020年12月22日举行的《中国交通的可持续发展》白皮书新闻发布会上，国家铁路局总工程师严贺祥就“十四五”期间铁路建设透露，“十四五”期间要继续完善“八纵八横”高速铁路网建设，推进城际铁路，加快发展市域铁路，完善路网布局，实施川藏铁路、西部陆海新通道等一批重大工程项目。推动综合交通协调发展，统筹综合交通枢纽体系，完善集疏运系统建设，实现信息互联共享。

截至2020年底，全国铁路营业里程14.63万公里，其中高铁3.79万公里，复线率59.5%，电气化率72.8%，当年全国铁路完成固定资产投资7819亿元，其中基本建设投资完成5550亿元以上。

国家级铁路发展规划包括铁路中长期规划和铁路五年发展规划。铁路中长期规划主要明确发展战略、网络骨架、通道功能等，确定基础设施空间布局，为铁路长远发展留出空间。铁路五年发展规划主要明确发展任务、项目安排、建设标准等，安排铁路规划建设阶段性工作。