专访全国政协委员、中国民航局原副局长李健：通航飞行审批繁琐 大部分通航活动应备案即飞 尽快大幅释放低空空域资源

李健精彩观点：

● 规划研究飞行计划审批制向负面清单制转变，实现大部分通航活动备案即可飞行。

● 通航产业园会在区域形成新的商业生态，催生就业岗位、产值与税收，如高科技产业、飞机租赁业、低空旅游业等。

● 国际经验表明，通航产业投入产出比为1:10，就业带动比为1:12。

近年来，无人机、私人飞机等通用航空逐渐走入人们视野，一度成为热词。

普通人看到的是它提高了我们的生活品质，但全国政协委员、中国民航局原副局长李健显然思考的更多。

全国两会大幕将启，在每经头条特别推出的“奋斗中国·两会高见”栏目中，《每日经济新闻》(以下简称“NBD”)记者专访了李健。

他认为，与公共运输航空相比，我国通用航空的发展规模仍然较小，低空空域资源供给不足、通用机场建设滞后等问题仍未彻底解决。“十四五”通用航空领域的哪些重点改革将加快推进，通航发展规模将如何突破等一系列问题仍待解答。

“十三五”通用航空业务量年均增长13.7%

NBD:近年来，关于私人飞机出行的话题引发广泛讨论，目前我国通用航空处在什么样的发展阶段？

李健：自2016年国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，通航进入新的发展阶段，“十三五”期间，新增通用航空器940架，通用航空业务量年均增长13.7%。截至2020年末，通用机场数量达到339个，通用航空器2844架，飞行98.1万小时，全行业注册无人机共52.36万架，全年经营性飞行159.4万小时，同比增长36.4%。

近年来我国通用航空器数量稳步提升

但对比美国，美国拥有60余万名通航飞行员、24万架通用飞机、1.9万个通用机场，通航年飞行量超过2000万小时，带动就业超过130万人，每年对经济贡献约2200亿美元。

综合来看，我国通用航空业总体规模依然较小，仅相当于美国的4%，通用航空产业发展蓄势待发。

NBD:实际上，2016年，通用航空产业就已被纳入国家战略性新兴产业体系。“十三五”期间，我国通用航空产业取得了哪些发展成就？

李健：通用航空产业取得的发展成就还是有目共睹的，主要表现在以下方面：

一是加强顶层设计。自2016年《指导意见》发布以来，据不完全统计，国家发改委、交通运输部、民航局等部门共发布百余条通用航空类的政策和文件，提出了通航发展的路径与规划。

其中，民航局2017年以来落实国务院通航“放管服”要求，做了大量工作，对汇总的通用航空193个过度监管问题进行专项督查整改。

探索建立“放管结合，以放为主，分类管理”的监管新机制；安排通航法规重构涉及新制定3部规章、修订19部规章、废止1部规章，构造完整独立的通用航空法规体系。

二是深入推广试点。华东地区编制了日照山字河、日照岚山、东营、滨州大高等机场的低空目视航图。日照山字河一个机场保障5家驻场通航企业，运输和通航飞行很好融合，打造了运输机场保障通航的典范。2019年4个机场通航飞行小时超过10万小时，空域可以满足每年25万飞行小时的容量。

四川通过划设6000余平方公里试点空域，加上简化申报程序、目视自主飞行等一系列创新管理机制，盘活了低空空域资源，为我国低空空域改革提供了一套四川经验。

2020年湖南获批成为全国首个全域低空开放试点省份，并推出“天地人和”的湖南通航发展模式，搭建了通航产业省级服务平台。

三是协同联动，助力新业态。各方有力配合，部委、地方、军方和大型企业共享优势资源，助力通航新业态的发展，激发了市场活力。

例如：

江西省打造“江西快线”，形成了一张以江西现有机场为支点的短途运输网，建立PC-12小型运输机交付中心。

东部通航获得了001号跨境飞行许可，已实现从深圳、广州、珠海、香港连通大湾区各市中心区CBD、甲级写字楼停机坪、旅游景区的常态接驳，开通了深港、穗港直升机跨境飞行等大湾区航线，逐渐让低空出行成为粤港澳大湾区新常态，助力粤港澳大湾区的建设。

四是科技创新，注入新动力。推广ADS-B导航以及北斗系统低空定位及监视等通航技术的应用；支持无人机新模式，建立无人机云平台，能够实现无人机飞行动态数据接入。坚持科技创新，通过新技术应用驱动通航发展。

通用航空飞行活动审批程序繁琐

NBD:通用航空产业发展还存在哪些不足？

李健：尽管近期通用航空发展较快，但距国务院设定的发展目标尚有明显差距。一些制约通用航空发展突出问题亟待解决。

一是低空空域改革进展缓慢，低空空域资源供给不足。时至今日，可供实施通航飞行活动的空域依然很少，我国民航使用空域尚不到30%，且大部分为管制空域，对通航开放的低空空域更是凤毛麟角，没有成网连片，难以适应通航多点飞行、便捷高效的特点；特别是适合私用和娱乐飞行的空域数量更是十分有限，且范围小、分布散、可用性差。

通用航空飞行活动审批程序繁琐，几乎所有通航飞行活动都必须预先提出飞行计划申请，审批环节、程序相对繁琐复杂，审批至少需要经过军民航2~3个审批层级，通常涉及5~6个部门环节，效率不高。

二是通用机场建设滞后，虽然“十三五”期间通用机场数量增长很快，但与美国相比差距很大。目前审批权已下放至省级政府，但涉及军方选址审批权并未下放，且批量受理，审批层级高流程多，平均半年左右批复一次，有的申请了几年但没有结论，让投资主体望而生畏。

近年来我国通用机场数量虽大幅提升，但与美国相比差距仍然很大

通用机场建设标准整体过严，成本过高，比如某机场建设600米跑道，投资却要4亿元。有的机场一次修建了3800米跑道就是为了避免重复审批。

三是一些地方政府发展通航的思路不够清晰。虽然不少地方政府和企业发展通航的热情很高，但缺少相关专业领域的专家，找不准发力点，有的盲目实施高投入，却无法获得相应产出。地方政府普遍缺乏对通用飞机自主研发制造和通航企业经营盈利的扶持政策，导致投资增长乏力、消费拉动作用有限，很多通航项目半途夭折或难以为继。

近年来我国通航企业发展迅速

要持续推进低空空域开放

NBD:我们看到，“十三五”通用航空领域取得了巨大成就，但是制约行业发展的深层次问题仍未根本解决，“十四五”将如何运用新发展理念为通用航空发展破局？

李健：“十四五”时期是贯彻新发展理念的重要时期。

发展通航要始终坚持目标导向、问题导向和需求导向，围绕国家空管体制改革，抓住空域体制改革契机，做好顶层设计，持续推进低空空域开放和低空航路划设工作，解决低空资源不足的问题；

要围绕扩大内需，抓住各地扩大投资、拉动内需的有利时机，支持各方出资建设更多通用机场，解决通用机场建设滞后的问题；

围绕畅通经济循环，抓住国内消费需求升级的有利时机，不断扩大私人飞行、短途运输、观光旅游、体育运动等通航活动，解决需求侧的问题；

围绕实现高水平自立自强，抓住国家实施创新驱动战略的有利时机，全面导入升级国产通用航空器整机、航材零部件、国产卫星导航系统以及无人机研发制造能力，解决产业升级问题；努力提高通航这一战略性新兴产业的影响力。

从这几方面做好整体推进与重点突破、试点先行与制度转化、自我加压与社会评价三个相结合，解决好通航发展动力、发展不平衡、内外联动等方面的有关问题，切实为“十四五”通航进一步发展铺好路、架好桥。

通航产业投入产出比为1:10

NBD:2020年底，湖南获批成为全国首个全域低空开放试点省份。“十四五”期间是否会有更多省市成为全域低空开放地区？同时，如何协调好低空开放和规范、安全之间的关系？

李健：低空空域改革是通用航空发展的前提和条件，我认为深化低空空域改革促进通用航空发展是重中之重，今年我还做了提案，建议围绕以下重点推动有关工作。

一是坚持目标导向，加快低空空域改革步伐。以各低空空域通航飞行小时数作为低空空域改革量化评价指标，推动深化山东日照、四川低空空域综合管理改革示范成果，全面推广全国空域精细化管理试点成果，形成军民参与共建的低空管理机制，尽快将低空空域资源大幅释放，实现空域资源对通用航空的有效供给。

2019年全行业完成通用航空生产飞行106.50万小时，比上年增长13.6%

二是坚持问题导向，提高低空飞行审批效率。一方面，推广军民一站式飞行计划服务平台，促进通用航空与运输航空、军事航空共赢发展；另一方面，研究扩大备案类飞行计划范围，长远上规划研究飞行计划审批制向负面清单制转变，实现大部分通航活动备案即可飞行。同时，大力推进低空通信、雷达覆盖，完善低空预警探测体系，并对通航飞机加装监视设备，确保通航飞机“看得见、见得着”，提高低空用户飞行效率。

三是坚持需求导向，加快完善服务保障体系。加强政府引导，建议加快把试点的可复制、可推广经验和做法转化为法规和标准；进一步推进全国低空目视航图制作和发布，加快推进三级低空飞行服务保障体系建设以及全面运行。同时切实发挥运输机场公共基础设施支撑作用，加强对通用航空飞行的保障服务，确保通用航空飞得起来、飞得顺畅。

我相信随着低空空域改革不断深入，通用航空市场需求将进一步激活，将会有更多的省市成为全域低空开放的地区。

至于如何协调好低空开放和规范、安全之间的关系，我认为还是要始终坚持目标导向、问题导向和需求导向，做好通用航空“放管服”的有机结合，放、管、服三者缺一不可，通过进一步推广“天地人和”的湖南通航发展模式，实现试点先行与制度转化的结合，从而协调好低空开放和规范、安全之间的关系。

NBD:近年来，多地都在打“通用航空牌”，通用航空产业对于推动地方发展起到哪些关键作用？

李健：通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。国际经验表明，通航产业投入产出比为1:10，就业带动比为1:12。通用航空产业推动地方发展主要体现在以下几个方面。

一是通航发展能够实现消费升级。随着我国中等收入群体不断扩大，私人飞行、短途运输、观光旅游、体育运动、休闲娱乐等消费需求日益升温。从购买到使用是持续消费过程，对于扩内需、稳增长、惠民生带动作用很强。

二是通航发展能够带动产业升级。建立通航机场，发展临空经济，通用航空机场的运营会带动客货运输、客货代理、飞行学校、航材航油供应等航空运输服务的需求，以及对通航飞机发动机、飞机零部件维修的需求。

比如一些通航产业园会在区域形成新的商业生态，会催生就业岗位、产值与税收，如高科技产业、飞机租赁业、低空旅游业等。

另外通航飞机从最初级到代表高端制造业水平的公务机，还包括像服役61年的军用初教六这样军转民机型，产业链条长，服务领域广，能够促进航空制造业转型升级，实现军品和军用技术的民用转化，推动军民融合发展，这也是大飞机制造的产业基础。

三是通航发展能够提高应急水平。直升机在医疗救护、地震救援、抗洪抢险等方面已成为一种主流。无人机也被广泛应用到与生命线有关的救援工作中，如灭火、人员搜救、地质侦查、信息获取、物质输送等。

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，近年来全国每年因自然灾害造成的经济损失超过2000亿元，2008年更高达11752亿元。通用航空在公共卫生、自然灾害、社会安全等应急事件的救援过程中充分发挥了快速便捷、特殊作业、紧急运输、夜间巡视的优势，为争取救援时间，降低人员伤亡，减少经济损失提供了强有力的保障。

通航发展对于提高人口素质和生活质量，对于加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重大战略部署意义和作用重大。

通航发展潜力巨大

NBD:有人说，中国通用航空产业发展步入了快车道，您怎么看待通用航空产业的发展，它有多大的市场发展空间？

李健：去年我随全国政协代表团去长三角地区对综合交通运输发展进行调研，感受到了社会对短途运输和私用飞行的巨大需求。通用航空的投资少，见效快，而且通航能很好解决出行“最后一公里”的需求，特别是在山区等地。

近10年的统计数据显示，铁路平均每年的投资约为7700亿元，公路约为16400亿元，民航约为1600亿元，民航投资约是铁路投资的1/5，是公路投资的1/10。

通航发展经验表明，一个国家或地区人均GDP突破6000美元，中等收入群体是支撑通航产业发展的中坚力量，国民对通用航空的需求就开始明显爆发。目前我国人均GDP已超过10000美元，但我国通航产业一直没能迎来“井喷”式的发展。这些情况与我国作为全球第二大经济体以及旺盛的社会需求不匹配、不适应。

通用航空既能够转变我国经济发展方式，提高发展质量，促进产业和消费升级，也能够培养数十万计的专业飞行和技术人员，几千乃至上万计的机场和航空器，更是各类应急救援体系的重要组成部分。

2020年我国通航(含无人机)只有257.5万飞行小时左右，通航作为国务院确定的战略性新兴产业，我认为在各方有力配合下通航发展潜力巨大，通航发展将在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中做出作为。