楼继伟：避免过度依赖赤字和债务

“财政支持经济社会发展，要全盘统筹考虑，防止政策的‘后遗症’。例如，阶段性降低社保缴费率，这个‘缺口’怎么补？何况社保缴费正常化之后，社会保险的缺口仍需由一般预算弥补。”财政部原部长楼继伟近日发表在《面向2035的财政改革与发展》一文中指出，“而减税降费后，财政收入增长趋缓，如果一味的靠赤字、靠债务，根本不可能持续。尤其是在人口拐点和潜在经济增长率的拐点来临之后，我们必须优化财政支持方式，避免过度依赖赤字和债务，防止过度投资产生的负面效应。”

该文近期发表于杂志《财政研究》，为楼继伟去年在第五届财政与国家治理论坛(2020)暨《财政研究》创刊40 周年研讨会上的讲话。

楼继伟表示，自2020年4月份以来，全国财政支出增速持续正增长并大幅度超过财政收入增速，地方财政压力不断加大，各个地区的财政赤字维持扩张趋势。从中长期来看，受疫情冲击、经济潜在增长率下降，以及全球经济下滑的影响，预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态，而财政支出压力仍然较大。

“虽然财政支出结构优化可以释放部分财力，但财政支出扩张态势未变，政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说，财政困难不只是近期、短期的事情，中期也会非常困难。”楼继伟称。

楼继伟还指出，政府债务问题越来越成为影响未来财政稳定和经济安全的重要因素。从2009年起至2020年，积极的财政政策已实行11年，财政赤字不断扩大，债务规模相应急剧扩张。债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。

例如，2017、2018和2019年分别超出当年支出总额增速16、10和4.5个百分点。2020年1—11月份，债务付息支出同比增长16.1%，超出支出总额增速15.4个百分点。2019年中央财政债务付息支出占中央本级支出比重为13%，预计2020年大约升至15%，在中央本级各项支出中排位第二。

楼继伟认为，地方债务问题更是突出，地方政府债务存量一直在快速增加。虽然短期内增加债务可以缓解特殊时期财政紧缺的压力，但对未来地方财政可持续性提出了更大的挑战。“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。

“地方政府债务问题，不仅影响了地方政府公共服务供给能力，而且累积了财政金融风险。”楼继伟称。

楼继伟还建议，要优化债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。优化债务结构的目的，一方面要防范地方债务风险累积，另一方面，顺应促进消费、投资结构调整和群众美好生活的趋势。

十九届五中全会明确提出，合理调整投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板。

“这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。为此，需要我们在整体上调整债务结构，提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。”楼继伟称。

据记者梳理，从近年的发行规模来看，2015年-2017年间新增一般债均超过专项债，但2018年后专项债发行规模大幅增加，2020年专项债占比已接近八成。

因为一般债计入财政赤字，未来要提高一般债占比，将面临赤字率的约束。不过随着GDP规模的扩大，赤字规模也会扩大，意味着一般债规模会稳步增加。如果专项债规模稳定甚至下降，假以时日，一般债占比可能再度超越专项债。

此外，楼继伟还提出完善现代税收制度、处理好资金直达机制常态化与事权和支出责任的关系、明确基本公共服务均等化的标准和范围、优化财政和社会保障制度等建议。