控烟专家：新未成年人保护法加强控烟 应明确执法和监督机构

新修订的未成年人保护法将于明年6月1日实施，诸多专家肯定立法在控烟上的突破。但法律条文能否有效落地，真正避免未成年人遭受卷烟、电子烟及其二手烟的危害，尚待观察。

在近期由北京青少年法律援助与研究中心举行的一场研讨会上，多位与会专家强调，应当明确具体的执法与监督部门，明确管控在学校吸烟、给未成年人售烟等问题。

“未保法在落实当中会面临怎样的挑战？这是一个问题，需要提出来。”该中心主任佟丽华说。

安徽省合肥市常青街道油坊岗社区志愿者向合肥市曙光小学龙图校区的孩子们讲解吸烟有害健康的相关知识。 新华社发

青少年吸烟率攀升，新未成年人保护法写入强力控烟条款

一个不容忽视的现象是，中国的青少年吸烟率正在攀升。此前发表的多项研究显示，从2003年-2013年，中国15-24岁青少年吸烟率由8.3%上升到12.5%，增幅达50.6%。而2018年的调查显示，这部分青少年的吸烟率已经上升到18.6%，男性青少年吸烟率更是高达34%。

中国疾控中心发布的2019年中国中学生烟草调查结果显示，虽然初中生的吸烟情况有所下降，但电子烟使用比例显著上升。而高中生的尝试吸卷烟、现在吸卷烟以及现在使用电子烟的比例分别为24.5%、8.6%和3.0%。

在这样的背景下，今年10月修订通过的新未成年人保护法，对控烟(含电子烟)条款作出大幅修改。例如，学校、幼儿园周边不得设置烟销售网点；禁止向未成年人销售烟；任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟等。

“我觉得还是挺振奋的，在控烟方面有重大突破。”北京控烟协会会长张建枢说。

值得一提的是，新未保法亦结合部分条款给出明确处罚标准，如在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟由卫生健康、教育、市场监督管理等部门按照职责分工责令改正，给予警告，可以并处五百元以下罚款。

“在之前的司法适用中，几乎找不到引用未保法来对谁作出处罚。”在业内人士看来，罚则的出现使新未保法长出了牙齿有助于地方开展控烟工作。

不过，新未保法能否在地方立法和执法中落地，更受与会专家关注。

建立强有力的未成年人保护系统，明确执法和监督机构

在新未保法前，中国的多部法律法规就有写入禁止向未成年人售烟等规定，但苦于执法不力相关条款长期被搁置。直到2018年——立法出台20多年后，才由深圳开出首张罚单。

“我们希望建立一个强有力的未成年人保护系统，”佟丽华认为，此次修法后，控烟工作应当纳入未成年人保护工作协调机制的关注和工作范围。

他所说的协调机制，由新未保法第九条所确立：县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。

据了解，目前有关部门正在研究如何设立这一机制。佟丽华建议，该机制成立后，应当以清单的形式明确工作内容，并将包括控烟在内的未成年人健康问题纳入工作清单。

“落地的关键是执法工作，”中国控制吸烟协会高级顾问许桂华认为，应当明确具体的执法主体。“没有一个强有力的协调单位，将来落地很难，这个是最大的问题。”

此前，烟草专卖局一直承担“卖烟”和“控烟”的矛盾职能，而被业内人士形容为“被动执法”。在新未保法中，视条文不同，卫生健康、教育、文化和旅游、市场监督管理、烟草专卖、公安等部门均被纳入执法机构。也就是说，可能存在“九龙治水”的情况。

对此，与会专家建议，针对常见的向未成年人售烟、在禁烟区域吸烟等行为，应当明确一个具体的执法机构。许桂华认为，可以将该职能明确赋予市场监管部门，“有权处理，也有队伍处理”。

建议地方立法明确校园周边禁售烟草范围

虽然新未保法有诸多突破，不过也有其模糊地带，有待地方立法进一步明确。例如，第五十九条规定，学校、幼儿园周边不得设置烟销售网点。但该条款并未明确“周边”的范围。

此前的一些地方立法中对此也有所界定，如北京规定是100米。另据世界卫生组织驻华代表处项目官员孙佳妮介绍，多个国家也将禁售范围设定在学校周边100~200米左右。

从全国范围内看，禁售情况并不理想。国内知名民间控烟机构新探健康发展研究中心今年发布的《2019年八城市卷烟销售终端烟草广告调查报告》显示，在被调查的八个城市，超过八成的中小学校周边100米范围内有烟草销售店。在这个范围内，这些学校周边一共有烟店626个，平均每个学校周边100米有2.3个烟店，最多的有7个烟店。

“限定了肯定更有利于执法，”孙佳妮强调，地方未来出台(修订)无烟立法或实施细则时，应当在文本中给出明确的禁售范围。“如果能做出一个更严格、更清晰的规定，我相信能更好帮助立法落地。”

原中国预防医学科学院副院长吴宜群也认为，地方在制定细则时“不能笼统”。她建议，将禁售范围明确为100~200米。

此外，吴宜群也强调，在前述条款基础上，新未保法明确了“禁止向未成年人销售烟”“对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件”“经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟标志”等规定。

哪些公共场所应当禁烟？

值得一提的是，新未保法还规定，任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟。如何理解“其他未成年人集中活动的公共场所吸烟”？

在北京义派律师事务所公益法律中心执行主任李恩泽看来，这取决于该场所是否有面向未成年人经营的内容或设施，且同时有很多未成年人在此活动，即属于前述场所。

例如，设有未成年人活动区域的餐厅、少年宫、儿童医院、妇幼保健院等。“很明显，(这些场所)多是家长带着孩子来消费。”他说。北京市控制吸烟协会会长张建枢也认为，儿童医院、妇幼保健院以及游乐园等区域应当禁烟。

“这是很大的一个范围没法穷尽，”佟丽华告诉南都记者，禁烟场所或将是未来地方立法的讨论重点。

需要说明的是，按照世卫组织以及健康中国行动等明确的标准，室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具中都应当全面禁烟，这不仅保护未成年人亦可保障全体国人免受二手烟危害。这也是北京、上海等地在地方无烟立法中所确立的标准。

此外，多位控烟专家也强调，为了保护未成年人，部分室外区域也应当纳入禁烟范围。“即使是在室外地区，孩子们来回跑来回走，烟雾的弥散实际上也有影响。”张建枢说。

建议在家庭教育法中禁止父母在孩子面前抽烟

新未保法也规定，未成年人的父母或者其他监护人不得放任、唆使未成年人吸烟(含电子烟)。“放任的意思是，家长知道孩子抽烟却不管他，”吴宜群强调，也应当加强“无烟家庭”建设，让家长不在孩子面前“吞云吐雾”。

在佟丽华看来，应当在正在制定的家庭教育法中明确，禁止父母在孩子面前吸烟酗酒。“酗酒本来是一个不好的影响，吸烟还不仅是不好的影响，还涉及到二手烟。”他说。

“未成年人受到生理损害、心理损害和社会损害是普遍的现象，”首都医科大学公共卫生学院教授崔小波强调，未成年人指未满十八岁的公民，他们数量很大但在社会上没有话语权。“闻到二手烟，也没有力量拒绝二手烟。”他说。

在他看来，对未成年人应当建立在以证据为基础的法律文本上。例如，未成年人的神经系统、呼吸系统、运动系统等都在发育之中，受吸烟或二手烟影响可能导致发育不健全。而新未保法的相关控烟条款也是对这些国际权威研究结果的体现。

不过他强调，目前在国内对未成年人保护的研究尚存空白。例如，国内有青少年吸烟情况调查，但缺少儿童和婴幼儿被动吸烟的数据。“从研究角度，我们从尿液中可以监测出到底多少孩子是在二手烟环境下成长的，但我们没有经费。”他说。

崔小波引述新未保法第十二条规定，国家鼓励和支持未成年人保护方面的科学研究，建设相关学科、设置相关专业，加强人才培养。“其实这一条非常重要，”他建议各级科研管理机构应当加强对未成年人保护研究的投入力度并加强专业设置。