法治政府评估报告：法治政府建设进入深水区 推进行政法法典化

12月6日，中国政法大学法治政府研究院发布《法治政府蓝皮书：中国法治政府评估报告2020》(下称《报告》)。

《报告》对2014年-2019年全国100个城市法治政府评估数据进行了对比分析，发现被评估城市的平均得分整体呈上升趋势，在法治政府建设的一些核心环节和关键要素层面进步明显，但同时在处理好政府、市场和社会关系，法治国家、法治政府、法治社会一体建设等方面还存在一些亟待解决的深层次问题。

《报告》认为，法治政府建设已经向实质法治层面的内涵式发展转变，法治政府建设进入深水区。

地方法治政府建设总体水平持续进步

《报告》指出，地方法治政府建设的总体水平持续进步，整体上达到合格要求，地区中心城市对周边城市的辐射带动作用明显增强。

被评估的100个城市包括4个直辖市、27个省、自治区人民政府所在地的市、23个国务院批准的较大的市和根据人口规模选择的46个其他城市。这说明，地方法治政府建设总体水平持续进步，

《报告》指出，地方政府在法治政府建设的一些核心环节和关键要素提升方面持续发力，并取得积极成就。

比如，“政务公开”始终处于较高水平；反映重大决策制度落实情况的相关指标的得分率在2018年和2019年取得了质的飞跃，特别是各地在落实《重大行政决策程序暂行条例》方面积极有为，制度的落实情况有了显著改善；行政执法制度更加全面，严格规范公正文明的执法理念不断深入，执法效果和执法均衡度得到大幅改观。

《报告》指出，地方政府紧密结合当地的实际情况推进法治政府建设，探索出一些法治政府建设方面的新举措、新思路，形成了一些可复制、可推广的经验。

比如，一些地方通过提前介入、告知承诺、网上备案、豁免审查、容缺办理等方式，成功取消或调整了一批审批项目，涌现出“最多跑一次”“一枚图章管审批”等先进改革范例；各地在重点民生领域化解社会矛盾的制度创新卓有成效，在畅通社会矛盾化解渠道、扎实推进行政复议体制改革等方面也开展了卓有成效的探索。

法治政府建设进入深水区

《报告》指出，当前法治政府建设还面临一些深层次的结构化矛盾。法治政府建设还面临一些深层次的结构性挑战，法治政府建设进入深水区。

一是政府、市场与社会的边界仍然不清。以权责清单为工具试图厘清政府权责边界的努力在实践中部分被虚化、弱化、形式化，政府职能的缺位、错位的现象仍然在不同领域不同程度的存在，有效市场和有为政府两个方面建设需要同步发力。

二是整体治理的趋势与制度体系碎片化之间的矛盾需要谋求化解。当前相对集中处罚权改革、相对集中行政许可权改革、多规合一、综合执法体制改革、行政复议体制改革均突出体现了“以整治碎”的价值取向，但现行以行业为主的行政法律体系加剧了部门主义的倾向，难以适应整体治理的发展方向。

《报告》认为，需要在进一步推进机构改革、职能转变的基础上，充分利用科技赋能，强化资源整合、信息融通，用机制创新推动解决体制问题，在法治轨道上进一步提升政府治理的能力。

三是区域法治不平衡与法治中国目标之间尚存落差。《报告》指出，尽管从整体而言，低分城市正在逐渐减少，及格的城市数量不断增多，但区域之间、城市群之间得分率的差值有所扩大，最高分与最低分之间的差值进一步拉大，体现出区域、层级法治发展水平不平衡的问题。区域法治水平差距的不断加大影响国家法治的统一实施，也存在进一步加剧经济和社会发展的不平衡的可能性。

此外，地方政府在法治政府建设过程中也同时存在一定的形式主义问题，在对标对表、深刻理解法治政府建设的内涵要求方面还存在诸多不足，往往根据上级指标的外在表征开展对应性工作，使得一些工作浮于表面。

推进行政法法典化

对于法治政府建设的重点，《报告》提出，要完善行政法律体系，推动行政法的法典化。

《报告》指出，我国行政组织法相对落后是造成政府权责边界不清的原因之一。建议对国务院组织法进行全面修改，将地方人民政府组织法从现有的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中分离出来，制定单独的地方各级人民政府组织法，针对街道办事处进行特别立法，明确其行政职权。为促进编制法定化，国务院和地方各级人民政府颁布编制法。

《报告》建议，出台行政程序法以提高行政程序的规范性。通过制定政务公开法、数据开放和治理的法律，充分发挥政务公开和数据共享、开放、利用对于提高治理能力，促进数字经济发展的重要价值。

“国外经验表明，为了给政府依法行政‘定规矩、划界限’，需要制定一部行政程序法。”在12月6日举行的《报告》发布会上，北京大学法学院教授姜明安说。

《报告》建议，加快《行政复议法》的修改，完善行政复议制度。构建行政复议、行政诉讼、信访、调解等多元争议解决渠道之间相互配合的衔接机制，提高争议解决的公正和效率。

《报告》建议，推进行政法法典化，开始制定行政法总则。制定行政法总则明确行政法的基本理念和原则，有利于消解行政法律规范间的冲突，实现行政法律体系内部的和谐，建立起良好的行政法律秩序。

《报告》还指出，各地应继续坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府在法治国家建设中居于主体地位，是法治国家建设的支柱和风向标。法治政府的建设和建成，将直接决定整个国家的法治水平，也在相当程度上构成了法治国家建设的内容。在法治国家、法治政府、法治社会一体建设过程中，法治政府建设还需要率先突破并发挥对法治社会的引领作用。

(作者：王峰)