一起因招标文件需求细微差别引发的质疑

案情回顾

某政府采购项目采购内容为水生生物资源增殖放流，采购预算金额为人民币270万元，资金来源是财政性资金。在该项目招标文件资格条件中设置了特定条款，即供应商须具有有效期内的《水产苗种生产许可证》或《水产苗种生产经营许可证》(提供《水产苗种生产许可证》或《水产苗种生产经营许可证》复印件)。至该项目投标截止时间，未有任何供应商提出询问或质疑。

项目按招标文件规定时间举行开标、评标工作，代理机构工作人员与招标人进行资格审查时，未察觉投标人A提供的《水产种苗生产许可证》与招标文件要求不一致的情况，最终A通过了资格性审查。

评标委员会在符合性审查时，发现投标人A的投标文件对招标文件中的实质性条款(即标注号条款)“1。投标人应具有固定苗种生产场。(提供苗种生产场图片及产权证明(自有土地或场地租赁证明)复印件并加盖投标人公章)”的响应描述为，“具有固定苗种生产场及《水产苗种生产许可证》”，投标人A所附的证书为《水产种苗生产许可证》复印件，与要求的《水产苗种生产许可证》存在不一致，而其他投标人提供的均为《水产苗种生产许可证》。故评标委员会一致认为投标人A的投标文件中的证明材料未能完全符合招标文件中要求的苗种生产场的要求，在符合性审查结论中判定该投标人A不完全符合该号条款的要求，认定其投标无效。

中标公告发布后，代理机构收到投标人A递交的质疑函，质疑评标委员会的符合性审查存在错误认定情形，并提供了渔业监管部门颁发水产苗种生产许可证结果通知书和当地发证部门出具的证明材料。

质疑处理分析和对策

核查质疑事项的事实情况，保障实体上的合法性。

本案件聚焦点在于评标委员会在符合性审查中对《水产种苗生产许可证》及《水产苗种生产许可证》的认定。两个证书所显示的“种苗”“苗种”之间是否属于不同范围，还是原本就归类于同一内容？

质疑时，投标人A提供了当地农业农村局出具的证明文件，确认《水产种苗生产许可证》的版本现已改为《水产苗种生产许可证》，但原版本未更换名称的许可证仍为有效证件；并表示由于《水产苗种管理办法》出台后，当地主管部门并未及时更新该生产许可证的名称，导致一部分供应商的许可证名称未及时撤换的情况。其主张《水产种苗生产许可证》与《水产苗种生产许可证》应视为同一个证书。

而代理机构工作人员对证书的客观情况应进一步核查，通过查询行业主管部门的管理办法和规章制度等，从而进一步确认《水产种苗生产许可证》及《水产苗种生产许可证》之间是否存在差异。

这里需要注意一个问题，某些情况下，通过网上各种渠道均无法获得确切的答案，则可致电或发函至行业主管部门，针对其颁发的许可证的认定情况作进一步求证。但处理时，还应充分考虑到质疑的回复时效问题，特别是发函的形式，可能会导致处理时间较长，难以满足回复时效的要求。其中，《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号，以下简称“94号令”)第十三条规定，采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。值得注意的是，其中7个工作日的回复期还包含了代理机构对质疑事项的核查时间，并非监管部门在处理投诉时，可赋予其调查取证的时间。代理机构在这一方面处理时须十分审慎。

质疑处理时，应保障程序上的合法性。

本案中的质疑事项为符合性审查认定的问题，涉及评标委员会评审过程。对于投标人A提供的《水产种苗生产许可证》是否符合招标文件实质性条款(即满足号条款)响应的内容。笔者认为，仍应回归到原评标委员会中去处理，评标委员会对于该许可证的认定，始于招标文件规定的实质性条款内容，显然经过质疑人自己的举证和代理机构自身的调查，对于《水产种苗生产许可证》的认知情况应该是需要重新评估的。该项目属于政府采购的范畴，根据94号令第十四条及《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔2012〕69号)的有关规定，供应商对评审过程、中标或者成交结果提出质疑的，采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或者竞争性磋商小组协助答复质疑。

本案质疑处理过程中，通过对质疑事项的客观情况核实、被质疑人的举证，代理机构依法提请原评标委员会进行协助质疑处理，原评标委员会通过质疑佐证材料及代理机构核查到的情况，均认为投标人A提供的《水产种苗生产许可证》为有效证件，其投标文件中种苗基地生产场与招标文件中所述苗种生产场为同类型生产场，质疑人所提供的种苗基地承包合同和水产良种场及种苗生产区图片满足招标文件中“1。投标人应具有固定苗种生产场(提供苗种生产场图片及产权证明(自有土地或场地租赁证明)复印件并加盖投标人公章)”的要求，应为有效投标。

根据质疑事项协助处理的情况，本案存在符合性审查认定错误，可能出现影响采购公正及影响中标结果的情形，为体现项目评审的公平、公正性，根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第三十六条第一款第(二)项规定，原评标委员会建议本项目废标，重新开展采购活动。

本案的启示

充分地进行前期调研准备工作。招标文件编写时，资格门槛需设置特定条件要求的，应充分做好对该特定条件的调查、了解，包含该行业对应的法律法规、政策性规定内容及要求。尤其是国家法律法规中对于生产许可方面有强制性规定的，应充分掌握其配套的政策性文件中的精神，再进行设置。如果对管理办法或通知等政策性文件的解读存在疑问，可及时咨询相关的行业主管部门，并根据行业主管部门的回复意见再作资格门槛特定条件的设置。

注意调研手段的多元化措施与方法。本案中，由于代理机构和采购人对《水产种苗生产许可证》及《水产苗种生产许可证》的认知不足，从而导致废标情况发生，影响了政府采购效率。如何解决资质证书设置的合法、合理性问题，一直以来是困扰采购人和代理机构的难题。笔者认为，一方面，采购人要对采购标的的需求内容提起重视，对市场技术及市场供应等情况进行充分的市场调研，其中应就市场供应情况、特殊条件等做进一步的调查了解，以便客观地掌握真实情况；另一方面，要注意资格门槛的特殊条件要求，可采取发布招标预告、广泛征询潜在供应商对资格门槛、评分标准及用户需求的意见。也可采用招标文件标准论证，请行业内专家进行判断和把握，进一步保障招标文件设置上的合理、合法性。

注意重新评审的适用情形。

评标委员会评审的依据为招标文件及投标文件，在本案中，评标委员会在协助质疑处理会议中发现符合性审查错误的情形，值得注意的是，符合性审查错误的情形并不适用重新评审的情况。但本案存在生产许可证在招标文件设置上有瑕疵的问题，因此，鉴于可能出现影响采购公正及影响中标结果的情形，本案最终根据《政府采购法》第三十六条第一款第(二)项的规定，予以废标。本案由于质疑处理改变了中标结果，根据94号令第十六条的规定，采购人或代理机构应当将有关情况书面报告至同级财政部门。笔者认为，在协助质疑处理会议时，应十分审慎地对待重新评审的适用情形。如本案中，应考虑招标文件存在瑕疵的问题，可能影响潜在供应商在前期的竞争情况，废标可能是最理想的处理结果。

(作者单位：广东采联采购科技有限公司)

小编有话说

如何对待采购、响应文件中的错别字、细微差别等歧义表述

将“玻璃杯”写成“玻璃被”；

明明是需要加盖单位公章，却误写成“合同章”；

市场上存有“种苗”“苗种”生产许可证，却只要求提供“苗种”生产许可证……

小编在平时的采访中发现，一些项目的采购文件、响应文件常常出现错别字或类似上述案例中的细微差别，从而让响应供应商或评审专家不知所云，引起歧义，最终导致项目被质疑或投诉，大大降低了政府采购的公信力和效率。

关于采购文件存有错别字而产生歧义的情况，小编未找到相关法律依据，对于细微差别，《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十六条有所提及，但指出的是投标文件的细微偏差，其明确，细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。细微偏差不影响投标文件的有效性。评标委员会应当书面要求存在细微偏差的投标人在评标结束前予以补正。拒不补正的，在详细评审时可以对细微偏差作不利于该投标人的量化，量化标准应当在招标文件中规定。

对于采购文件的歧义内容，《政府采购货物和服务管理办法》(财政部令第87号，以下简称87号令)第六十五条以及《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》(财库〔2012〕69号)第四条明确规定，评审委员会发现采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行，或者采购文件内容违反国家有关规定的，要停止评审工作并向采购人或采购代理机构书面说明情况，采购人或采购代理机构应当修改采购文件后重新组织采购活动。

根据前述规定以及上述文章中作者的观点，如果错别字、细微差别等歧义内容对采购的公正性和结果造成影响，则应该重新组织采购活动。但为了避免推倒重来浪费人力物力，专家提醒，采购人和供应商要认真、细致地编制采购文件和响应文件，充分地做好市场调研。