中办国办发文调整土地出让收益城乡分配格局 到“十四五”期末用于农业农村比例要达到50%以上

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(下称《意见》)。《意见》明确了总体目标，从“十四五”第一年开始，各省(自治区、直辖市)分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省(自治区、直辖市)为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

《意见》指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

《意见》提出了5项重点举措，包括提高土地出让收入用于农业农村比例，做好与相关政策衔接，建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制，加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用，加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。

其中，在提高土地出让收入用于农业农村比例方面，《意见》要求，以省(自治区、直辖市)为单位确定计提方式。各省(自治区、直辖市)可结合本地实际，从以下两种方式中选择一种组织实施：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

《意见》强调，严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。

《意见》提出，允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。

因此，近年来，国家一直在研究提高土地出让收益用于农业农村比例。早在2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》时就提出，制定调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例的政策性意见，所筹集资金用于支持实施乡村振兴战略。最近两年的中央一号文件也都明确强调了这一思路，并要求抓紧出台相关政策。

最近几年，全国土地出让收入保持增长态势。据财政部数据，2017年土地出让收入为52059亿元，2018年为65096亿元，2019年为72517亿元。