夯实预算绩效管理的法律基础

近日出台的《中华人民共和国预算法实施条例》(以下简称《条例》)遵循党的十九大“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)建立全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的重大战略部署，夯实了预算绩效管理的法律基础。

“绩效”一词在1995年版的预算法中还未提及；2015年1月1日起正式施行的新预算法中“绩效”一词前后出现6次，这也是首次以法律形式明确我国财政预算中绩效管理的要求。

预算管理法律框架基本确立、政策逐步夯实

预算法在预算编制、预决算审查等环节明确了预算绩效管理的要求，奠定了预算绩效管理的基本法律框架。主要包括：确立了讲求绩效的原则；需参考绩效评价结果编制预算；绩效目标管理是预算编制的基本规定；预算绩效是预算审查结果报告的必备内容；开展预算支出绩效评价是各支出主体的职责；支出绩效是决算草案审查的重点内容。

2017年，党的十九大提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，这不仅是现代预算制度的内在要求，也是政府绩效管理制度的重大变迁，意味着政府绩效管理从部际联席会议框架下的“效能监察”转向了以预算绩效管理为突破口的新模式。随后出台的《意见》明确将“全方位、全过程、全覆盖”作为预算绩效管理的基本原则要求。根据这一要求，我国先后出台了系列预算绩效管理制度和实施细则，预算绩效标准体系逐渐确立，预算绩效管理约束制度逐渐定型，预算绩效管理制度体系日趋完备。

预算绩效管理制度得到细化

《条例》在预算法的基本框架下，进一步明确细化了预算绩效管理的系列制度。

首先，明确了转移支付的定期评估制度。《条例》总则部分第十条明确“县级以上各级政府财政部门应当会同有关部门建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。”评估后的专项转移支付，按照下列情形分别予以处理：(一)符合法律、行政法规和国务院规定，有必要继续执行的，可以继续执行；(二)设立的有关要求变更，或者实际绩效与目标差距较大、管理不够完善的，应当予以调整；(三)设立依据失效或者废止的，应当予以取消。

其次，明确了全口径部门预算绩效管理制度。《条例》第五条规定，“各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金”，这一规定进一步做实了“一个部门一本预算”的管理要求，有利于进一步提高部门预算编制的完整性。

部门预算反映“三本”预算，明确了部门整体预算绩效管理的范围。开展部门整体支出绩效评价和管理，应将现行部门预决算公开的“两本”预算资金(一般公共预算和政府基金预算)和部门分配、管理、使用的专项资金(包括上级转移支付资金)全面纳入评价和管理，实现“一个部门，一本预算，一份绩效”。

再其次，明确了预算编制阶段的绩效管理制度。《条例》在预算法框架下进一步明确了以下几项预算编制阶段的绩效管理制度。

一是支出标准制度与绩效标准体系。《条例》第二十一条规定：“预算法第三十二条第三款所称预算支出标准，是指对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准，包括基本支出标准和项目支出标准。地方各级政府财政部门应当根据财政部制定的预算支出标准，结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准。”

《条例》对预算支出标准的法定要求，为绩效标准体系的建立提供了“锚定”，为探索开展“运用成本效益分析法，对公共产品和服务实施全成本管理，科学测算、全面衡量各方投入成本，合理设置预期绩效目标和监督考核指标，在预算管理中实现成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一”的全成本预算绩效管理提供了“航标”。

二是参照绩效评价结果编制预算制度。预算法第三十二条明确了参照绩效评价编制预算的制度，《条例》第二十条对预算法第三十二条第一款所称绩效评价进行了明确界定，“绩效评价是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。”

三是项目入库评审机制与事前绩效评估。《条例》第四十一条指出：“各级政府应当加强项目支出管理。各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审。项目支出实行项目库管理，并建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。”

事前绩效评估作为项目立项的第一道绩效关口，是项目入库评审的重要实现形式，该条为事前绩效评估奠定了法律基础。

四是债务风险防范与债务风险评估。《条例》第四十七条规定，“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”债务风险评估作为政府层面预算绩效管理的重要内容，成为了法定的要求。

最后，还明确了预算执行阶段的绩效管理。《条例》在第四章预算执行中明确了预算绩效管理的职责划分、监督和考核制度、报告制度。

一是预算绩效管理的主体责任制度。《条例》第五十一条和第五十三条明确了财政部门、各部门和各单位的职责，夯实了预算绩效管理的主体责任，确保了预算绩效管理财政部门和各部门各单位的“比翼齐飞”。

《条例》第五十一条明确预算执行中，政府财政部门的主要职责共九项，其中第八项明确了“(八)组织和指导预算资金绩效监控、绩效评价。”《条例》第五十三条明确预算执行中，各部门、各单位的主要职责共四项：第四项明确“(四)汇总本部门、本单位的预算执行情况，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。”

二是预算绩效管理的监督、评价和考核制度。《条例》第七十三条规定：“各级政府财政部门有权监督本级各部门及其所属各单位的预算管理有关工作，对各部门的预算执行情况和绩效进行评价、考核。”《条例》赋予了财政部门预算绩效管理的监督、评价和考核权。

三是预算报告与绩效报告制度。《条例》第七十四条规定“各级政府财政部门应当每月向本级政府报告预算执行情况。”第七十五条规定“地方各级政府财政部门应当定期向上一级政府财政部门报送本行政区域预算执行情况。”第七十七条规定“各部门应当按照本级政府财政部门规定的期限和要求，向本级政府财政部门报送本部门及其所属各单位的预算收支情况等报表和文字说明材料。”这几条与《条例》第五十一条一起，明确了各级政府、各部门和各单位实施绩效运行监控和报告制度。

《条例》细化深化了预算法对预算绩效管理的法定要求，进一步明确了预算绩效管理的系列制度，为全面实施预算绩效管理奠定了坚实的法律基础。

(作者单位：中央财经大学)