财政政策回归“常态” 学界指抗疫特别国债明年或退出

2021年中央经济工作会议召开，给下一年度财政政策定基调是每年会议的常规动作。今年受疫情影响，财政政策在积极基础上发挥的强刺激作用，有效缓解了地方政府的财政压力。

随着我国对疫情的控制，明年财政政策是否会延续强刺激路径，也成为地方政府特别关心的事。

一位熟知财政政策的人士认为，政治局会议已经透露出明年政策要保持定力和延续性的方向，这意味着，回归积极财政政策是明年总基调。“财政政策回归常态化后，就不会进行大规模的对冲刺激，因此针对疫情的一些宽松措施就会逐步退出，但具体额度还需等待中央最后决定。”该人士分析。

对于地方政府来说，如果抗疫特别国债退出，明年财政资金的提质增效就显得尤为重要。

抗疫政策系特殊之举

财政政策分为积极性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。从上世纪90年代末期开始，我国一直坚持实施积极的财政政策。今年受疫情影响，以发行抗疫特别国债为主要手段的积极性财政政策呈现强刺激功效。

抗疫特别国债的发行成为今年财政政策对冲疫情影响的重要工具，从6月18日第一笔抗疫特别国债发行，到7月30日最后一笔发行完成，42天时间，1万亿元规模，这在政府债券发行历史上也属罕见。

由于其主要解决周期性波动影响，因此，对地方来说也具有强刺激作用。在和地方政府多次接触过程中，大岳咨询总咨询师何涛的感受是，相比以往政府对债券发行的态度，今年地方政府争取抗疫特别国债的积极性特别高，这其中除了特别国债的发行利率低于平均基点外，其审批流程以及资金落地的快速高效也是主要原因。

根据财政部的统计，今年发行的抗疫特别国债平均发行利率为2.77%，比国债二级市场收益率平均低10个基点。对地方而言，对未来收入增长的不确定性预期，加大了他们对债券利息支出的控制。

财政部公布的1~11月财政收支数据中，债务付息支出9038亿元，同比增长16.1%，在众多支出科目中，其增速排名第一。“一般从第四季度开始，政府的债务利息会出现较快增长，这和发债周期有关，作为政府来说，如果市场有更便宜的债券肯定会希望持续发行。”一位地方财政系统人士告诉记者。

显然，从支出成本角度考虑，抗疫特别国债解决了政府的顾虑。因此，不论是市场，还是地方政府都对抗疫特别国债抱有很高的期待。但作为特殊时期的特殊之举，抗疫特别国债因疫情而产生，随着疫情得到逐步控制，抗疫特别国债的退出也成为大概率事件。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，尽管目前全球疫情还存在各种不确定性，但我国经济已经处于不断恢复中，明年政策完全收紧的可能性不大，预计大概率还是有适当宽松的扩张，但规模肯定不会像今年这么大。

“从目前形势看，我国经济已经开始逐步恢复，经济恢复阶段，再发行特别国债的意义并不大，因此明年针对疫情出台的各项宽松措施也应该退出。”施正文说。

从债券资金落地情况看，今年抗疫特别国债的高转化率，让地方政府缓解了一些支出压力。数据显示，截至7月30日，在最后一笔发行完成之际，前期发行的债券已经有5105亿元落实到项目上，共计有24199个项目。

但从政策延续性上看，政府似乎不应该对此有过高的期待。“抗疫特别国债的发行，属于特别时期的特别举措，这些都属于刺激性支出，是一次性的，因此不能变为常态化。”中国社科院副院长高培勇对此指出。

在他看来，抗疫特别国债被市场寄予厚望，在于这部分支出并不列入财政赤字，对地方政府来说，在不增加支出压力的前提下，其可以发挥更大的杠杆作用。

政策趋向“中性”

对于抗疫特别国债未来的预期走势，市场观点普遍认为，即使明年不会全部退出，特别国债的规模也会下调，而同时下调的还有地方政府专项债新增部分额度。作为财政政策的刺激手段，今年中央新增了1万亿元的专项债额度。

12月15日，财政部发布数据称，截至11月30日，全国累计发行新增专项债券3.55万亿元，发行进度95%，发行规模同比增加1.42万亿元。其中，已发行专项债券资金已支出3.32万亿元，占发行规模的94%。

对此，中央财经大学国际金融研究中心主任张礼卿在回复记者邮件指出，今年的财政赤字规模比去年增加1万亿元，加之发行的1万亿元抗疫特别国债，两者合计形成了2万亿元的新增财政资金。“总体看，这样的安排非常必要，有助于对冲因疫情和全球经济衰退对我国经济造成的下行压力。”

根据财政部的规定，当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

随着疫情逐渐得到控制，财政政策回归常态也成为业界共识。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣在接受采访时表示，可以肯定的是，明年会继续实施积极的财政政策，但刺激力度不会像今年这么大，明年的任务主要是提质增效，注重财政支出结构性和可持续性的变化。

12月15日，中国社科院发布的《经济蓝皮书》建议，2021年财政政策应该显著增加基础研究的财政投入，并加强对“卡脖子”项目的有效支持。同时提高基本公共服务均等化的财政投入，以提高和改善民生水平。

从前11个月主要科目支出情况看，加强对民生项目的支出力度，也成为政策一个主方向。统计显示，1~11月份，各级政府严格落实过紧日子的要求，全国一般公共服务、城乡社区支出分别下降3.2%、24%。

但与疫情防控直接相关的公共卫生支出却增长71%，其中社会保障和就业、住房保障、扶贫支出分别增长9.8%、9.5%、9.2%。

何代欣对此解释，1~11月份，全国一般公共预算支出继续恢复性增长，对受疫情冲击的经济来说，当前的财政收支平稳运行实属不易，而脱贫攻坚、基层“三保”等重点领域支出保障，将是未来政策恢复常态化运作后一个重要关注内容，这也体现着财政资金的使用效率。