怠于报请验收 镇政府应承担违约责任

基本案情

2016年2月8日，某镇政府与葛根股份合作社签订《葛根基地项目建设合同》，由葛根合作社负责葛根500亩的种植基地建设。项目实行大包干，由合作社牵头，统一购买、财政补助。合同约定：镇政府在项目完工后组织相关部门进行初验，合格后报县级部门验收；镇政府按进度支付工程款，工程竣工后划拨工程款的50%，项目初验后报县级政府部门验收合格后全额付款。2016年9月，经初验后，镇政府已按照合同约定支付项目款的50%，但至今未报县级政府部门验收，导致合作社种植的葛根烂在地里，损失严重。镇政府分别在2018年5月和9月以农户种植面积需进一步核实为由发出整改通知，要求承包方进行整改，退还已支付的项目款并拒付剩余款项。镇政府向一审法院起诉请求葛根合作社退还已支付的工程款15万元，由葛根合作社承担违约金15050元。葛根合作社向一审法院提出反诉，请求判决镇政府支付尚欠的工程款15万元。一审法院判决镇政府支付尚欠葛根合作社116400元，二审维持原判。

本案的争议焦点是：对于涉及扶贫项目的案件，虽然合同未明确约定当地政府组织验收的合理期限，但政府怠于履行合同义务，消极阻止付款条件成就的行为，是否已构成违约？

第一种意见认为，葛根合作社已履行合同约定的主要义务，有权要求镇政府按照双方约定支付已经履行部分价款。但是，因双方均存在一定过错，故镇政府与葛根合作社请求对方承担违约金的诉讼请求，应当不予支持。

第二种意见认为，虽然合作社未完成合同约定的种植面积，但镇政府已对实际完成的亩数予以确认，怠于报请最终验收，消极阻止付款条件的成就，可视为合同相对人已按合同约定完成了验收义务，镇政府应按合同约定支付尚欠的工程款并承担违约责任。

法律评析

笔者赞同第二种意见，理由如下：

首先，案涉项目已经初步验收合格。竣工验收作为工程建设过程的最后一环，是全面考核基本建设成果、检验工程质量的重要步骤。本案双方约定验收分为初级验收和县级政府部门验收。《扶贫项目村级验收单》名称上为村级，但加盖了镇政府单位的印章，项目验收人一栏处有驻村工作队人员、义务监督员、村民代表、项目村社代表签名，且镇政府亦认可签名的驻村工作队人员系其工作人员，故此次验收应视为镇政府组织的验收。该表载明“实际完成葛根基地种植384亩，散户种植60亩，共计种植444亩”，可以认定镇政府已确认葛根合作社实际种植面积444亩。

另外，镇政府在2016年9月22日完成验收后，于同年12月又向合作社支付项目款15万元，该款项数额亦与“工程竣工后划拨工程款的50%”合同条款相互印证。因此，案涉项目应视为已经初步验收合格。

其次，镇政府提出的种植面积抗辩有违诚信原则。镇政府在2016年12月支付了部分项目款15万元后，以2018年5月18日县扶贫开发办公室出具的整改通知书为依据，认为葛根合作社实际种植面积涉嫌虚假，需要进一步核实的抗辩理由，与查明的事实不符，亦有违诚信原则。

再次，报请县级部门验收超过了合理期限。双方的合同约定项目初验合格后由镇政府报请县级部门验收。虽然双方未明确约定报请县级部门验收的时限，但绝不是无限制的期限。因此，出于对合同双方权益的平等保护，应理解为合理期限，镇政府在2016年9月22日完成验收后，直到县扶贫开发办公室2018年5月18日发出整改通知书，早已超过了合理期限，也违背种植作物的季节性特征。

第四，本案不适用违约责任认定中的损益相抵原则。我国合同法第九十七条规定了合同解除后果的一般处理原则是终止后续履行，对于已经履行的部分根据合同性质采取恢复原状或补救措施，并按照违约责任处理损失赔偿问题。违约责任认定中的损益相抵规则作为平衡当事人利益的制度，在受害人对损害的发生或扩大具有过错的情况下，发挥合理公平划分加害人与受害人之间的责任范围的功用。

笔者认为，在适用该原则时应着重考察双方的违约行为产生的客观原因。在本案中，合作社的实际种植面积为444亩，并不符合合同约定，但该种植面积已经被镇政府认可。而镇政府在完成初步验收后，怠于履行上报县级政府部门进行最终验收，严重迟延，违背了农业项目的季节性特征，迟延验收的责任应由镇政府承担，其怠于履行合同义务，消极阻止付款条件成就，构成违约，应按约定承担违约责任。

第五，本案处理结果兼顾了脱贫攻坚的效果和营商环境的优化。种植合作社这一经济模式契合当地的产业布局，是解决区域性整体贫困和实现脱真贫、真脱贫的重要举措。但上述案例反映出个别地方政府在项目施工合同订立、履行过程中存在漏洞，并且验收工作缺乏时效性，既影响了扶贫项目建设效果，也不利于政府公信力提升、当事人诉讼权利的保障，更有损当地的健康法治的营商环境。本案的实体处理结果依法维护了合作社的合法权益，有效规范了地方政府在工程项目中的立约、履约行为，督促政府积极完成最终验收，按约定支付工程款，确保合作社这一经济模式在助推脱贫攻坚、优化营商环境的进程中发挥积极功效。