设施公平开放、冬供将至 进入实质运行的国家油气管网公司还需解决哪些问题？

经济观察报记者高歌国家石油天然气管网集团有限公司(下称，国家管网集团)进入实质运营伊始，首个冬供期将至。

近日，经济观察报记者从多方了解到，与往年情形不同的是，管网分离之后，保供的主要责任从中石油身上转移而出，需要多方主体接洽协调。一位接近中石油的人士对经济观察报记者表示：中石油是最大的供应商，管网提供中间的服务。保供应目前存在的问题是责任不明晰。如何将这一责任落到实处是问题的关键。在他看来，地方政府、三桶油、国家管网集团以及地方城市燃气企业都是其中的主体。“在这之前很明确，就是地方政府和三桶油的主要责任，三桶油中以中石油为主，约占70%，管网公司成立后，这一情形发生了变化，按理说是各方都有责任，但在明确的规则缺位的情况下，容易演变成各方都不承担责任的局面，而往年企业内开的保供会目前还没有开，很多事情还有待进一步理顺。”上述人士称。

与冬供准备工作几乎同时进行的是油气设施的公平开放。10月10日，国家管网集团上线客户管理系统，并于2020年10月10日至20日期间开展首批托运商准入工作。国家管网公司同时公开了下属6个液化天然气(LNG)接收站、3个储气库和天然气管道今年最后两个月的剩余能力。

另一位油气行业人士对经济观察报表示：“过程中既有利益重新平衡，也面临较大生产经营压力，若干问题亟待解决，比如设施使用优先权规则以及如何合理确定管输费等，同时缺乏第三方监督也使很多工作难于开展，而判定是否发挥作用效率评价是关键。”

规则与程序

通过引入市场机制、公平开放，最终通过管网实现全国油气资源配置的最优化。这是油气改革的目的，也是成立国家管网公司的初衷。

国家管网集团公司组建一年多以来，一直处于多方紧锣密鼓地做准备之中。据经济观察报了解，不久前第一轮集团公司层面的制度发布，为运营做好了相应的准备。

但多位接受记者采访的人士表示，通过对现有制度的梳理，可以发现在管理覆盖范围以及管理深度层面的不足。尤其是在所谓的顶层设计未完全到位的情况下，略显仓促地开始了托运商准入的相关工作。“从目前的托运商准入、能源管理、运营监督等制度来看，暂时看不到制度层面对‘优化资源配置’这项核心工作的运营流程、量化评价和监督纠错的设计。”

“很多业务还没有划分清楚，一些支持工作的软件平台的开发还较为盲目。”当被问及目前的工作状态时，上述人士如是告诉经济观察报记者。

去年5月31日，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合发布《油气管网设施公平开放监管办法》发改能源规〔2019〕916号(下称，《办法》)提出，油气管网设施运营企业是油气管网设施公平开放的责任主体，应当按照相关要求建立相应的规章制度，公开开放服务的条件、程序和剩余能力等信息，公平、公正地为所有用户提供油气管网设施服务。

在国家管网集团发布的公告正文和附件中并没有披露相关的入选标准。上述人士称，没有设定准确的门槛，先报再筛，过程中再制定准确的细则。现在焦点移至生产经营本部，如何运作涉及油气管网设施公平开放的托运商制度，但目前在机制层面还没有形成很完善的样本。

托运商对冬季保供有没有积极的作用？对于这一问题，上述人士称，这一切都是结果导向的。“11月15日之前，陆续都需签订冬季保供合同。在合同签订完毕之后，托运商的入选的最终结果仍未公布。如果最终中间贸易商和中小型企业能够入选，托运商制度的积极作用更能凸显出来。有两项直接的指标可以检验改革的成果，其一是终端燃气价格能否降低；其二是管网分离、设施公平开放之后是否还会存在限气问题。”

上游企业通过签订管道气、液化天然气合同，完成管道互联互通等形式保证气源充足，锁定用气量，压力就会传导至负责组织输送的位于中游的管网企业。“这会涉及到组织衔接的问题，以往企业需要提前排计划，涉及上游油田、中游管道以及下游的城市燃气公司，计划排出之后就牵涉执行，如果油田产量小了，就多安排进口，凡此种种都可以通过规划计划部完成，目前的问题是各方生产、运行、销售计划是否能对得上？”

编制生产经营计划的工作按照国家管网集团内部的安排，主要由生产经营本部负责：“每季度最后一个月，生产经营本部组织总部相关部门，所属企业、托运商、上下游企业召开下季度生产经营计划对接会。”后续的优化也需要生产经营本部根据油气管网设施的情况进行调整。而生产经营这方面的“优化原则”、“测评机制”、“信息公开机制”尚未披露。

在10月29日重庆石油天然气交易中心组织召开的“2020年冬季天然气供需形势论坛”中，国家管网集团生产经营本部代表在主旨发言中也未提及此方面内容。

据经济观察报了解，生产运行计划一般在11月份就确定了下一年，冬季运行计划(11月至次年3月)则要先于生产运行计划完成。

国家管网集团的客户主要是指，现有或潜在利用油气管网设施的油气企业，包括但不限于油气生产企业、贸易商、油气销售企业以及大型终端用户。按照相关规章要求，客户准入资格的审查需要生产经营本部完成，原则是“公平、公正、适度集中”。相关人士对经济观察报表示：“目前已有的标准有些语焉不详，并且有点让运动员自己当裁判的感觉，人员设置也不具备相关的能力。”

上述人士认为，经营理念的设置是先进的，关键看如何落实。按照自身发展规划，国家管网集团提出了“网格化赋能组织形态”，意在打破层级结构、下沉决策权力，实行无边界管理，希望能够“突破部门、专业的深井，建立跨部门、跨团队的常态化协作机制。”

公司的版图也正在扩大，据经济观察报了解，目前国家管网集团旗下子公司已逾50家，有意向纳入其中的公司中，湖北、湖南、江西、福建等悉数在列。

公平开放标准有待建立

面向社会公平开放是国家管网集团成立的重要意义之一，公平开放标准亟待建立。

目前在全国21座液化天然气接收站中，已有10座划归国家管网集团。上述人士告诉记者，未来或许出现的一个现实问题是，如果生产计划没有事先碰头，也会出现撞期。目前液化天然气进口量的约一半在民营公司，在生产计划没有相互公开，未能很好协商的情况下，经济损失或许难以避免，而船每多待一天的成本是10万美元，卸船需要3至5天。

优先权应该是基于技术优先，靠商业规则来执行。由此上述人士建议，涉及专业化的管理制度应该直接制定出行业标准，甚至国家标准，需要由第三方专家制定、审核，而非闭门造车。

上述人士表示：“目前国际上天然气市场供需供大于求，国内油气储运的能力也处于历史高位，在组织机构上，三桶油确实具备了互联互通的条件，后疫情时代国内用户需求旺盛，我国天然气经济”弯道超车“条件具备，唯一缺少的是市场运行机制和与其对应的、衡量是否实现资源优化配置的标准体系，呼吁尽早建立。”

而目前，由于准备时间仓促已经出现“漏项”问题。据经济观察报记者了解，在国家管网集团涉及专业管理的规章制度中尚未涵盖有关于“能源利用效率”与成本、价格以及“节能减排”、“节能降耗”、“节能增效”、“资源优化配置”之间关系的管理规定，也没有对这部分工作进行监督、评价、向社会披露。作为交通运输行业，能效是一个关键指标。在运输环节降低能耗可以有效降低油价气价。

经济观察报此前采访了解到，能耗成本(燃动力费)占油气产业操作成本的30%，是可变成本之首。在管道运输环节能耗成本更是占到50%。经测算，仅通过管道储运环节的运行优化、降本增效，甚至可实现每升汽油降价0.2元，每立方米天然气降价0.1元。降低成本，一方面是直接降低油气输送的操作成本，另一方面是发挥管网能源枢纽的作用，配合国家落实宏观调控政策，实现全产业链，甚至跨产业的资源配置优化，从而实现降本增效。相关人士建议，有关能效的评定可以交由第三方机构完成。

第三方监督

管道中的油气运转类似“挤牙膏”，一个口进，多个口出，有进才有出，动一线连全身，是一个联动的过程。上述人士举例称：“如果上游气源因为经济或技术原因减量三分之一，下游用户有北京、上海、广州、武汉，那么该减谁的量？肯定会有矛盾，这就需要将相关的规则提前制定好，这种规则可将整体的损失控制到最低。”

据了解，目前国家管网集团各项业务的“管辖权”已初步做好划分，但具体如何执行仍然缺位。上述托运商准入工作需到明年4月1日才会开启。而此前争论不休的有关管网开口的相关工作在搁置半年之后也尚未重启。

上述人士认为，落实公平开放、实现优化配置，需以国家整体“资源配置”最优为前提和目标。

由此，他建议在国家管网和三桶油之外，或还应引入第三方监督机制。让第三方机构，如国务院发展研究中心、中央企业节能减排监测中心、国家节能中心、全球能源互联网研究院、中国城市燃气协会等参与到公平开放规则、标准的制定与运营效率的监督中去。