“搬得出、稳得住、快融入、能致富”——解码安康市“百万大搬迁”

8年时间搬迁近百万人——陕西安康坚持把移民搬迁作为脱贫攻坚关键举措和推动发展重要引擎，使易地搬迁成为贫困人口“挪穷窝、改穷业、拔穷根”的治本之策，谱写了陕西乃至全国易地搬迁史上浓墨重彩的一笔。

安康市位于陕西省最南端，属秦巴生物多样性生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养区、国家秦巴山集中连片特困地区和川陕革命老区，所辖9县1区都是贫困县，其中深度贫困县4个。作为陕西易地搬迁政策的源发地，自2011年实施易地搬迁工程以来，累计建设易地搬迁安置区1364个，搬迁群众26.84万户、94.1万人，占全市总人口(303万)的31%，占全省搬迁总人数的35%，受到领导肯定和社会广泛关注。

近年来，安康市把做好易地搬迁后续扶持工作摆上重要位置，积极顺应搬迁群众对美好生活向往，确保“搬得出、稳得住、快融入、能致富”，在探索建立农村新型社区管理服务、社会治理新机制和相关政策支持体系等方面取得了新进展。

[谈现状——万里长征走完第一步]

记者：郭书记，您通过深入基层调研易地扶贫搬迁问题，多次提出“有计划、按步骤地把农民转化为产业工人，同步加强新民风建设，让社区居民减少对传统种养产业、传统农村生活习俗的依赖，更好更快地融入社区生活”。请问，这些是基于什么产生的？

郭青：就我市而言，占全市三分之一人口通过避灾、生态、扶贫三种搬迁类型住进了集中安置社区，其中避灾搬迁5.05万户18.75万人，生态搬迁6.63万户24.46万人，扶贫搬迁15.16万户50.9万人，截至2019年9月30日，所有易地扶贫搬迁社区已按要求全部建设完工，搬迁群众陆续入住。这是一个庞大的群体，而搬迁群众中的贫困户更是弱势群体和特殊群体，我们必须把做好易地搬迁后续扶持工作摆上重要位置，积极顺应搬迁群众对美好生活向往，确保“搬得出、稳得住、快融入、能致富”。

虽然农村人口流向城镇是趋势也是规律，但我们建设了这么多的集中安置社区，一下子转移了这么多的搬迁群众，并不完全是自然演进的过程。在尊重群众意愿的前提下，搬迁政策的吸引力和党委政府的推动力都起了很大作用。这些人搬迁安置后如何开启新生活？如何尽快融入新环境？以及党委政府如何找准后续扶持的切入点？可以说，这是安康进入“后搬迁时代”亟需解决的问题。

其实，在开展移民搬迁工作之前，我们也有过担忧，认为建设的难度大。毕竟作为深度贫困地区，安康财力有限，要建设那么多集中安置社区，需要充足的财政资金支持。后来脱贫攻坚战打响之后，中央和省级财政强力支持，集中安置社区建设很快，农村基础设施建设也随之发生了翻天覆地的变化。后来又觉得把群众搬出来，重新就业挺难的，通过我们近年来发展新社区工厂等方式就地就近就业，就业问题得到一定程度的缓解，就业不是最难的。如何让这些搬迁群众尽快融入集中安置社区，适应生活方式、生产方式的嬗变，才是最难的。这些搬迁群众，有的祖辈靠务农为生，文化水平很低；有的世代都居住在大山里，没有出过远门。通过党和政府的好政策，他们告别了山高路远、地质灾害，搬进了安全、整洁的集中安置社区。但面对高楼大厦和水泥墙，他们中的很多人却显得无所适从。比如，在生活方式上，搬迁群众从过去的单家独院到如今在安置社区聚集生活，衣食住行方面跟以前相比有诸多不适应。有些贫困搬迁户家里没有空调，夏天嫌热光着膀子就出来了，或者躺在社区草坪上呼呼大睡。有些群众不愿意在自家阳台上晾衣服，在社区广场找两棵树拉个绳子晾。有的群众过去烧柴做饭，不会用新购置的电饭锅、电磁炉、煤气灶，最让人担心的还有安全问题。有的群众过去住自家院坝，习惯了将生活垃圾往门口一丢了之，现在还保留这一习惯，直接从阳台或窗户往外抛。过去农闲时节，都是端一碗饭张家长李家短的找人说话聊天，进入集中安置社区住进楼房后，邻里之间都不熟悉，进屋锁门，找不到聊天的人了。年纪大一点的老年人，到楼下超市买东西，回来就找不到自家门了，社区管理人员想办法，在楼道对应贴上搬迁群众的名字，几栋楼几单元什么名字，但遇上不认识字的，这种办法还是行不通。有的人把钥匙忘在家里，撬锁开门的情况屡见不鲜，一连发生好几次后，社区管理人员只好配一把备用钥匙放在社区服务中心。在生产方式上，搬迁群众过去长期住在农村、务农为生，没有形成时间概念和纪律观念，如今在新社区工厂上班，想去就去、想走就走，有事不请假，给企业生产管理带来麻烦。还有些年龄稍大一点的贫困户，有点小病就不想干活了，不愿参加社区就业培训去学一门新技术，“等着送小康”的惰性依赖思想，并没有因为进城入镇了就彻底改观。

由此可见，如此大规模的移民搬迁，不仅是一场巨大的社会变迁，而且农民变成社区居民、产业工人，生活和生产方式与过去完全不同，引发着生产力的自我革命。移民搬迁工作的宗旨是“搬得出、稳得住、能致富”，我们把“快融入”也加上了，就是在尊重意愿、尊重规律的前提下，催化搬迁群众的生产生活方式转变，使他们尽快融入新的社区生活。安康易地扶贫搬迁是全国同类工作的缩影，事关上千万群众民生福祉，事关这些区域的稳定和谐，事关贯彻落实十九届四中全会“构建基层社会治理新格局”，需要引起全社会的高度重视。

[谈过程——一场灾难引发的大机遇]

记者：据了解，安康的易地搬迁起始于2010年“7·18”特大洪涝泥石流灾害，从最初的避灾搬迁为主，到现在扶贫搬迁为主，搬迁人口占到了三分之一，而且上级提出了较高的集中安置率要求，这对于山大沟深的安康来说，复杂性、艰巨性可想而知，能否介绍一下搬迁的演进过程与政策的演变过程？

郭青：2010年7月18日，是安康人民不愿想起却又无法忘记的日子，在那场地质灾害中，有182名群众遇难或失踪，7名基层干部在救灾中英勇牺牲，给安康人民带来了巨大的伤痛。当时，国土资源部来安康察灾的同志曾用一架无人机，对安康受灾地区国土进行首次航拍，发现我市约有60%至70%的老百姓居住在海拔800米以上、环境恶劣、易受地质灾害影响的区域。灾害发生后，时任省委领导深入灾区指导抢险救灾，切身感受人民群众家园被毁失去亲人的巨大悲痛，深入剖析原址重建、反复受灾的根本原因，深刻认识到只有顺应自然规律、远离灾害源头，才是应对自然灾害的治本之策，才能走出“受灾—重建—再受灾—再重建”的恶性循环，推动省委、省政府形成了实施陕南避灾移民搬迁的共识，安康的易地搬迁自此拉开帷幕。

省委、省政府决定从2011年开始实施陕南避灾移民搬迁安置工程后，相继出台了《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法(暂行)》等一系列政策。这一时期，统规自建、统规统建和分散安置各有不同的补助政策。比如，集中安置每户补助5万元，分散安置每户补助3万元，统规自建每户补助4万元，集中安置区基础设施“小配套”每户补助2万元，其中特困户和危困户每户增加补助1万元，4层以上楼房化安置户每户增加补助5000元，等等。

2015年脱贫攻坚战打响后，易地扶贫搬迁成为避灾移民搬迁的主要类型，安康积极对接国家易地扶贫搬迁政策，把符合条件的建档立卡贫困户纳入搬迁范围。这期间，搬迁政策先后经历了三次大的调整，最后统一划分为扶贫、避灾、生态三种搬迁类型。扶贫搬迁主要针对建档立卡贫困户中需易地搬迁的农村人口；避灾搬迁主要针对生活在工程措施难以有效消除灾害隐患的地质灾害隐患点、山洪灾害频发和采煤塌陷区农村人口；生态搬迁主要针对生活在省级以上自然保护区的核心区和缓冲区、生态环境脆弱区内，对生态环境影响较大的农村人口，包括自然保护区和生态脆弱区两类。客观地讲，由于搬迁政策调整变化太快，造成新老政策不衔接。比如，老标准按户补助、新标准按人补助，形成了许多遗留问题，一度矛盾还异常尖锐，经过大量艰苦细致的工作，这些问题得到了妥善解决，搬迁成效得到持续巩固。

这里面还有一个引发争议的政策演变过程，就是对集中安置率的要求。2014年要求坚持集中安置为主，设区市集中安置率应达到90%。后来经过调研、研判，发现这个比例陕南尤其是安康确实很难达到，2016年又将政策进行调整，要求以市为单位，集中安置率原则上关中不得低于90%、陕北不得低于85%、陕南不得低于80%。

集中安置率高点好还是低点好？这要具体问题具体分析。过高，群众离承包地太远，不可能再去耕种，土地的收益没有了，而且搬迁后，生活成本加大，群众有抱怨，干部的说服工作难做，推动工作的积极性受影响；过低，安康素有“八山一水一分田”之称，大块平地只集中在月河川道一线，其他地方“巴掌大”的平地都很难找到，山区建房成本很高，加之路、水、电等配套，资金投入相比关中地区就非常大了。比如，白河、紫阳等山区大县，农民要盖一栋两层小楼，光地基就要打十几米深，相当于三层楼的高度，而在“高楼平地起”的关中地区就不需要这么大的成本。再比如，修建一条4.5米宽的村级道路，由于土石方量大、挡墙工程多，我们这里每公里的造价在350万元以上，遇到架桥、打洞的工程，造价甚至会突破500万元。而在关中地区，同样的村级道路，造价却比我们低40%，大约200万元就能建成。基础建设项目资金毕竟有限，如何让有限的资金惠及更多群众？只有在提高资金利用效率上做文章。因此我们不遗余力地推进易地扶贫搬迁集中安置，而且以高层建筑安置为主，多层建筑安置为辅，提高搬迁群众的集中安置率。这是从未来计、为长远谋。通过集中安置，社区基础设施、公共服务投资的利用效率增加、综合效益突显，促进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步、协调互动。比如，东南沿海劳动密集型产业加快向安康转移，平利等县的新社区工厂星罗棋布，都是以人口聚集为前提的。集中安置还有利于解决搬迁群众就医养老和入托入学等问题，让长期困扰我们的农村“三留守”问题、犯罪分子针对农村“空巢”老人的刑事案件频发问题等，得到有效解决。

当然，这还有一个易地搬迁以后乡村治理成本问题。像紫阳县仁和国际千户安置社区，1360户聚集于此，虽然管理人口多，但管理区域就那么几十亩，如果这一千多户分散在每个山头、各个村落，那就需要更多的干部每天跑更多的路才能实施有效服务和管理。现在村一级运转的管理经费，包括社区活动中心建设费用、村干部工资以及日常开支主要还是靠国家转移支付，我们暂时还感觉不到管理成本巨大，如果我们像东部地区一样自己负担，财政的压力就会喘不过气来。

因此，通过综合分析研判，我们认为，安康80%的集中安置率还是符合安康实际的。

记者：看来移民搬迁社区与传统的城镇社区有很大不同，管理上的难度在哪里？

郭青：现在我们的农村新型社区，几栋、十几栋，甚至几十栋单元楼，从外表看像城镇社区，但里面住的大都是农民，他们本身是村级集体经济组织成员。我最担忧的是，易地扶贫搬迁社区里的贫困户后续发展问题。纵观世界上一些转型国家，“贫民窟”问题是一个特别凸显的社会问题，包括拉美、印度等，由于公共服务短缺，尤其是无法提供更多的就业岗位，加剧了“贫民窟”的恶性循环，好些小偷小摸以及社会上的不法分子，来自贫民窟。在贫民窟长大的孩子没有受到好的教育熏陶，心理容易自卑，甚至变得扭曲。我们必须加强后续扶持和管理，体现社会主义制度和“中国之治”的优越性。一句话，要让易地搬迁安置社区成为贫困群众的幸福家园，而不能变成新的“贫民窟”。

部分人认为搬迁群众进入集中安置社区只是一个过渡阶段，他们很快就会被城市同化变成市民。但从目前形势判断，这将是一个漫长的过程。从更深层次来分析，搬迁群众生活方式、生产方式的转变，其实质就是农耕文明向工业文明的转变。过去农耕文明讲究靠天吃饭、依赖土地、自给自足；而工业文明则表现出脱离土地、遵守规则、分工协作。从农耕文明到工业文明，本身就是一个漫长的变迁过程。2019年9月，我安排市委政研室、改革办强化对这个过程进行记录和研究，基层改革创新观察点就选在紫阳县仁和国际千户移民安置社区，以期通过跟踪观察、记录和研究搬迁群众从农村到社区生产方式、生活习惯、心理状况、收支结构、文娱活动、民风民俗等变化过程，分析其中问题和规律，探索建立加强服务管理新举措、社会治理新机制和相关政策支持体系，让政策更管用、更具治理效能。

再从历史的角度看待这个问题，通俗地讲，搬迁就是移民，只是移民所跨的地域不同而已。安康历史上就是一个移民城市。现在很多安康人都是湖广移民的后裔，他们中不少人还保留着族谱、家训等，甚至有的饮食、方言都还有湖广一带的元素。从清初到现在三百多年了，但湖广移民的故土元素依然存在，由此可见，我们今天在做的移民搬迁，不是简单地从一个地方搬到另一个地方，而是包含着更丰富、更深层的内容，包括劳作的改良、语言的交融、饮食的传承、风俗的沿袭、文化的赓续等。我们不能期望农民在朝夕之间就完全丢掉之前的生活习惯来拥抱新生活，这将是一个漫长、艰难的过程，需要几十年甚至更长的时间才能完成。