“骑虎难下”的市级湿地保护区 环保发展博弈样本调查：山东东平湖困局

“湖心岛不让上了，现在坐船只能绕着湖心岛转一圈。”东平湖畔，一位游船码头的售票员介绍着游览内容，但是对于湖心岛不让上的具体原因，她却并不清楚。

东平湖，位于山东省泰安市东平县境内，连通黄河、大汶河、小清河等水系。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，作为黄河下游唯一的重要蓄滞洪区和南水北调东线工程的重要调蓄枢纽，东平湖的生态保护至关重要。

近年来，东平湖的保护开发已成为当地“生态立县、绿色发展”的根本战略。今年5月，山东省主要领导更是前往东平湖调研并召开座谈会，要求必须加强规划，推进湖区生态保护和高质量发展。

但另一方面，如何协调生态保护和高质量发展之间的关系，却是摆在当地政府面前的一道难题。

《中国经营报》记者走访获悉，以东平湖为依托，交叉设立有滨湖国家湿地公园(试点)、省级地质公园及市级湿地保护区等。

而囿于自然保护区的相关管理规定，东平湖市级湿地自然保护区存在着范围划定和功能分区不够科学合理，与其他自然公园范围交叉重叠，且实验区内留有大量村庄，造成“普遍违法”的尴尬状况。保护之余，却难以更好的发展。

“骑虎难下”，对于当前现状，东平县一位官员坦言。事实上，保护区的设立从规划到程序有诸多不合理之处，此后更是限制了当地的经济社会发展，但是既已设立，却不得不继续管理下去。

环保督察被点名

“湖心岛不让上了”源于一场环保督察。

2018年11月28日，中央第三生态环境保护督察组转办信访举报件办理情况(第十八批)显示，有举报称泰安市东平县东平湖自然保护区核心区存在挖沙、旅游行为，实验区内存在采矿行为。

经东平县对信访件反映问题进行调查核实，确认情况属实。

其中，关于反映的“自然保护区核心区内旅游”问题，调查发现，自然保护区核心区内旅游景点为湖心岛旅游项目，原为东平县戴庙镇土山村旧址。依据《关于公布第一批省级风景名胜区的通知》(鲁政办发〔1985〕106号)和《山东省人民政府关于水泊梁山风景名胜区东平湖风景区总体规划的批复》(鲁政字〔2008〕166号)，湖心岛旅游项目属于省政府批准的水泊梁山风景名胜区东平湖区旅游项目。

该项目于2000年在土山村老村址的基础上由山东梁山泊旅游开发有限公司投资开发建设，早于自然保护区的成立，2009年之后由东平湖风景名胜区管理委员会管理下属企业东平水浒旅游开发有限责任公司管理运营至今。目前湖心岛旅游项目已全面停止运营，旅游相关设施正在进行拆除。

而对于“自然保护区实验区内采矿”问题，东平县指出，自然保护区实验区内采矿企业有3家，2017年8月2日，省国土厅、省林业厅联合下发《关于进一步做好全省各级自然保护区内矿业权退出工作的通知》，随后，东平县国土资源局对3个公司下达停止勘查、开采活动并退出自然保护区的通知，同时函告县供电公司对3个公司停止供应生产经营用电。

在处理和整改情况中，东平县表示，针对3家采矿企业矿业权退出问题，正在积极研究制定合法有序的退出方案。

2019年5月，中央第三生态环保督察组在向山东省反馈“回头看”及专项督察意见中，特别“点名”东平湖。“回头看”发现，保护区核心区的景区仍在营业；保护区内的违规采砂行为不但没有停止，取缔时间还被推迟至2020年底。

此外，东平县为保留实验区内的3家铁矿企业，多次向泰安市申请调整保护区区划，拟通过保护区“瘦身”的办法规避整改。在2018年4月报送的调整方案中，保护区面积拟由25927公顷调整为14969公顷，减少42%。

“有审批权却无调整权”？

事实上，对于被环保督察组通报，特别是被指“瘦身”一事，东平县方面却是颇感“委屈”。

“严格意义上来讲，我们不能算是自然保护区。”东平县一位官员告诉记者，按照相关管理规定，地方级自然保护区的建立，应由省、自治区、直辖市政府批准，并上报国家相关部门备案。

但是东平湖市级湿地自然保护区于2003年12月由泰安市政府批准设立，此后并未按照规定要求编制综合科学考察报告和论证报告，没有编制总体规划和划分功能分区，且未经省政府批准，未向社会公告。因此，从程序上讲，保护区的设立不够规范。

如此说来，中央环保督察组又是为何认定其为自然保护区？

记者注意到，山东省生态环境厅于2018年发布的全省自然保护区名录中，“东平湖市级湿地自然保护区”在列。其显示类型为内陆湿地，主要保护对象为湿地生态系统、野生动植物资源，批建时间为2003年12月。

山东省自然资源厅自然保护地管理处一位工作人员亦向记者证实，东平湖确实为市级湿地自然保护区，“我们也一直是按照保护区的要求进行管理的。”而对于未经省政府批准成为自然保护区一事，该部门另一位知情人士则分析称，此前有出台过相关文件，市级政府批准设立的自然保护区视为有效。

记者了解到，2011年8月25日，山东省政府办公厅发布一则《关于贯彻落实国办发〔2010〕63号文件进一步加强自然保护区管理工作的通知》(鲁政办发〔2011〕42号)，指出要严格自然保护区审批与调整程序，市级和县级自然保护区的报批办法，由当地政府规定。

按照这一文件要求，省、市、县级自然保护区范围和功能区调整，在全省地方级自然保护区调整管理规定出台前，按照自然保护区建立的审批程序审批，并报省环境保护行政主管部门和有关自然保护区行政主管部门备案。

而直至2018年8月15日，山东省政府办公厅才发布《关于印发山东省省级自然保护区调整管理暂行规定的通知》(鲁政办字〔2018〕141号)，指出存在如自然条件变化导致主要保护对象生存环境发生重大改变；在批准建立之前区内存在建制镇或城市主城区等人口密集区，且不具备保护价值；国家和省重大工程建设需要等情况的，可以申请进行调整。

市级、县级自然保护区调整参照该规定执行。该规定自2018年9月15日起施行，有效期至2020年9月14日。

“既然市里拥有审批权，那我们在调整管理规定出台前，就通过市里申请调整保护区区划范围，省里为什么并未批准？为什么只给审批权，却不给调整权？”东平县受访官员如是表示。

渴望“瘦身”

今年5月，山东省委书记刘家义前往东平湖调研并召开座谈会，其指出，要明确东平湖规划战略基点，把东平湖规划融入黄河流域生态保护和高质量发展、南水北调工程、雄安新区发展、省会经济圈一体化发展、泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程、东平县国土空间规划等，统筹考虑，统一布局，努力把东平湖打造成重要的水源调配地、南水北调工程的调蓄枢纽、黄河流域生态保护和高质量发展的示范。

保护东平湖，对于以“生态立县”为根本的东平县而言，重要性自然不言而喻。但令人疑惑的是，东平县又是为何在坚定保护的同时，如此“执着”于为保护区“瘦身”呢？

对此疑问，东平县一位官员在回复记者采访时称，主要原因系保护区的设立不科学，不客观。

其指出，东平湖是黄河下游的唯一蓄滞洪区，具有防洪、排涝、水资源供给、维护生态、航运、水产、旅游等多重功能，既是黄河下游防御大洪水的唯一重要蓄滞洪区，也是南水北调东线工程重要的输水通道及调蓄场所，还是京杭运河航道组成部分和山东省重要内河港口。自然保护区的设立，违背了东平湖作为黄河蓄滞洪区的主要功能定位，影响和制约了东平湖蓄滞洪功能、水资源供给功能、航运功能以及防灾抢险等主要功能的发挥。

另一方面，自然保护区的设立还严重制约了当地的经济社会发展。据介绍，目前保护区的规划范围及功能分区，源于2013年因东平湖蓄滞洪区防洪工程建设对东平湖、腊山两个自然保护区所作的调整(泰政函〔2013〕49号)和2015年因京杭大运河泰安港建设对东平湖自然保护区所作的调整(泰林字〔2015〕103号)。

而在2015年调整之后，东平湖周围的9个乡镇267个行政村的43562户居民17.04万人口，35平方公里耕地一并纳入了保护区范围，造成了自然保护区内“普遍违法”的尴尬局面和人民群众生产生活普遍困难的状况。

“2003年设立保护区的时候，其实只确定了面积，但是并没有具体的四至范围。直到2015年调整时，上级部门要求确定保护区的边界四至，才不得不进行具体划定。但是由于当时设立的面积太大了，无论怎么划分，都会把一些村庄、耕地、学校、医院、国道、省道等划入实验区范围内。现在也就造成了保保不住、管管不了的局面。”东平县受访官员解释。

记者注意到，东平县共辖14个乡镇、街道，面积1343平方公里，总人口80万。东平湖市级湿地自然保护区总面积则为25927公顷，约占东平县总面积的1/5。

而按照自然保护区相关管理规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动(法律、行政法规另有规定的除外)；在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施；在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。

“东平县除去建设用地、耕地、山地等，可以开发利用的土地很紧张了，所以申请调整保护区区划让它‘瘦身’，也是无奈之举。”上述官员称。

优化调整在即

事实上，东平县所遇困境并非个例。

中国人民大学公共管理学院郑国教授告诉记者，过去确实有很多地方政府对于自然保护区的认识不足，觉得只要设立自然保护区就会获得资金、政策的补偿，进而盲目地划范围，认为“越大越好”。但是随着生态保护的日益严格，保护区内生态保护与经济建设难以协调的矛盾逐渐暴露，所以目前很有必要进行优化调整。

今年3月，自然资源部、国家林业和草原局发布《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》(自然资〔2020〕71号)。

文件指出，经过60多年建设，我国自然保护区在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用，但部分自然保护区范围划定和功能分区不够科学合理，与其他自然保护地交叉重叠，历史遗留问题较多，管控措施针对性、操作性不强，各种矛盾冲突尖锐，迫切需要对自然保护区范围及功能分区进行一次优化调整，同时对各类自然保护地进行整合优化。

而自然保护区将在解决突出问题的基础上，科学调整范围，完善功能分区，细化管控要求，由地方编制形成自然保护区调整预案，经省(区、市)政府同意后，由各省(区、市)自然资源主管部门、林业和草原主管部门联合报自然资源部、国家林业和草原局。

“我们学习借鉴了雄安新区、千岛湖的发展理念，委托中国城市规划设计研究院编制《东平湖生态保护和高质量发展专项规划》，对东平湖区域保护建设进行了顶层设计，也将有利于解决自然保护区存在的设置不合理、与群众生产生活矛盾、管理冲突等问题。”东平县受访官员告诉记者，目前，东平县按上级要求已编制了整合优化初步预案，正逐级上报审核。等批复后，相信绝大部分问题能得到解决。